Conforme já introduzido na seção 2.3, o presidencialismo de coalizão é um modo de governar no qual os diferentes partidos se alinham com os objetivos de conquistar o poder e de garantir a governabilidade. No Brasil, a formação de coalizões é orientada tanto pelo eixo partidário, quanto pelo eixo estadual (Abranches, 1988).
A literatura aponta que esse modo de governar exerce impactos importantes na execução de políticas públicas que demandam a ação coordenada de atores diversos. E isso ocorre por que a maior ou menor tendência à cooperação estaria associada às vinculações partidárias dos ministros, governadores e prefeitos de grandes cidades, criando uma “verdadeira geografia do favorecimento” que nem sempre se mostra coerente com os objetivos da política em questão (Rocha Neto & Borges, 2016, p. 452; Bittencourt, 2012; Nicoletti, 2014). Assim, o presidencialismo de coalizão brasileiro promoveria “fragmentação e competição entre agências governamentais que deveriam atuar de forma integrada”, o que faz com que a “transversalidade, [tenha] escassa efetividade prática no Brasil” (Rocha Neto & Borges, 2016, p. 440 e 471). Diante disso, buscou-se analisar de que forma o presidencialismo de coalizão tem influenciado na capacidade da rede da Política Nacional de Agricultura Familiar em se articular para atingir seus objetivos. Para tanto, foram formuladas as seguintes hipóteses:
H1: Quando o partido do Ministro de um dado ministério for o mesmo partido do Presidente da República, a capacidade de execução de gastos desse ministério será maior.
H2: Quando o partido do Ministro de um dado ministério for o mesmo partido do Ministro do MDA ou do Secretário Especial da SEAD, a probabilidade de que ele execute ações voltadas à agricultura familiar é maior.
H3: Quanto a gastos federais de execução descentralizada, o Ministro de um dado ministério irá executar mais recursos no estado da federação no qual ele possui atuação política do que em outros estados da federação.
H4: Quanto a gastos federais de execução descentralizada, quando o partido do Ministro de um dado ministério for o mesmo partido do Governador do estado da federação no qual ele possui atuação política, ele irá executar mais recursos em seu próprio estado do que quando o seu partido for diferente do partido do Governador em exercício no seu estado.
Com o objetivo de testar as referidas hipóteses, foram levantadas as ações orçamentárias voltadas à agricultura familiar no Governo Federal para identificar: 1) o nível de gasto dessas ações ao longo do tempo e 2) a localização de gastos descentralizados dessas ações nos diferentes estados da federação. Foi também identificado o perfil partidário dos ministros e equivalentes dos órgãos envolvidos na execução das ações orçamentárias selecionadas, com base no levantamento feito por Palotti e Cavalcante (2018), atualizado por consultas aos sítios oficiais dos respectivos órgãos.
Para identificar quais são as ações orçamentárias voltadas à agricultura familiar no Governo Federal, iniciou-se por uma pesquisa no Plano Plurianual vigente (PPA 2016-2019) para identificar quais programas temáticos conteriam as ações voltadas a esse público. Com base nessa análise, foram identificados os seguintes programas: Programas 2077 – Agropecuária Sustentável; 2028 – Defesa Agropecuária; 2029 – Desenvolvimento Regional e Territorial; 2066 – Reforma Agrária e Governança Fundiária; 2042 – Pesquisa e Inovações para a Agropecuária; 2069 – Segurança Alimentar e Nutricional e 2012 – Fortalecimento e Dinamização da Agricultura Familiar. Selecionados esses sete programas temáticos, foram identificadas por meio de consulta ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), via sistema Tesouro Gerencial, todas as ações desses programas que haviam sido executadas desde o ano de 2009 até 2018. Este recorte temporal buscou retratar o período de 10 anos que se encerrava no momento da execução da presente pesquisa, de forma a obter um panorama de comparação suficientemente amplo para analisar a evolução longitudinal do gasto nessas ações.
Com base na lista completa de ações dos referidos programas, foi feita uma análise tanto da descrição do objetivo de cada uma dessas ações quanto de informações sobre o acompanhamento da execução dessas ações. Essas informações foram obtidas por meio de consultas aos Espelhos de Monitoramento dos referidos programas no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento do Governo Federal (SIOP).
Com esse conjunto de informações, foi possível identificar uma lista de 54 ações orçamentárias que tinham como público alvo direto a agricultura familiar ou que, com base na sua descrição e nas suas informações de monitoramento, pôde-se identificar que produziam resultados importantes para a agricultura familiar – mesmo que não exclusivamente para ela. A lista com as 54 ações, distribuídas em 7 órgãos – a saber: MAPA, Ministério da Fazenda, Ministério da Integração Nacional, MDA/SEAD, MDS, MMA e Incra – consta do Apêndice 9.
Das 54 ações, 3 receberam dotação orçamentária em pelo menos um exercício, mas não empenharam nenhum valor no período de 2009 a 2018, sendo excluídas da análise. Desse modo, a lista final contou com 51 ações orçamentárias distribuídas nos 7 órgãos acima descritos. Assim, para cada uma dessas ações, foi levantado o nível de empenho executado ano a ano. Buscou-se trabalhar com o nível de empenho porque o empenho é a fase de execução da despesa pública que é reconhecida pela lei como sendo a responsável pelo reconhecimento da execução da despesa (art. 35,II, Lei n° 4.320/1964). Deste modo, em ocorrendo o empenho, a despesa já é reconhecida pela contabilidade pública, independentemente da realização do pagamento.
Quanto à localização do gasto nas diversas unidades da federação brasileira, no entanto, cabe destacar que não foi possível utilizar os valores empenhados, por que a informação oferecida pelo Tesouro Gerencial que permite discriminar a localização do gasto nas diferentes unidades da federação diz respeito à Unidade da Federação (UF) do favorecido da Ordem Bancária responsável pelo pagamento da despesa correlata120. Assim, para levantar a localização do gasto nas diversas UFs, utilizou-se a informação relativa aos valores efetivamente pagos nas 51 ações. Cabe destacar que a consulta realizada tem como limitação o fato de localizar os gastos da gestão nacional dos programas como tendo ocorrido no Distrito Federal, de modo que gastos apontados no DF foram desconsiderados, pela impossibilidade de se diferenciar gastos nacionais de gastos efetivamente descentralizados para esta unidade da federação, por meio da consulta realizada. Outra limitação é que ações que são executadas por meio de bancos – como por exemplo, o Pronaf – irão apresentar como resultado da consulta a UF do banco que está recebendo o pagamento, e não a real localização dos projetos que serão financiados por meio desses créditos. Deste modo, das 51 ações, pelos motivos acima descritos, 6 não apresentaram a localização adequada do gasto por meio da consulta realizada e também foram excluídas da análise. Restaram assim 45 ações nos 7 órgãos acima citados com informações quanto à unidade da federação na qual foi realizada o pagamento da despesa121.
Após a realização de todas as consultas e a consolidação do gasto das ações nos respectivos órgãos e ministérios, buscou-se testar as hipóteses de 1 a 4.
No entanto, após a coleta de dados, percebeu-se que, para os casos das hipóteses 1 e 2, as variações que poderiam ser comparadas, a partir dos dados obtidos, coincidiam com períodos de outras mudanças muito relevantes, tais como: o período pré e pós-eleitoral de 2014 e a mudança de governo Dilma-Temer. Diante disso, considerou-se que esses fatores externos poderiam afetar a comparabilidade entre os períodos identificados, de modo que se optou por abandonar os testes estatísticos das referidas hipóteses. Os gráficos a seguir exemplificam os casos identificados, cuja comparabilidade se considerou prejudicada.
120 Conforme curso de Tesouro Gerencial do Tribunal de Contas da União, ministrado em janeiro de 2018. 121 As ações excluídas foram: 0061 – Concessão de Crédito para aquisição de imóveis rurais e investimentos básicos (Fundo de Terras); 0359 – Contribuição ao Fundo Garantia-Safra (Lei n° 10.420/2002); 0A81 – Financiamento para a Agricultura Familiar (Pronaf – Lei n° 10.186/2001); 20SY – Apoio à estruturação das entidades estaduais de assistência técnica e extensão rural; 20ZY – Desenvolvimento sustentável das regiões produtoras de cacau e 6087 – Projetos de desenvolvimento rural sustentável de povos e comunidades tradicionais e agricultores familiares.
Figura 15 - Exemplo de tentativa de estabelecer comparações para testar a Hipótese 1
Fonte: elaboração própria, com base em dados deflacionados do Tesouro Gerencial.
Como se observa acima, as variações ocorridas na posição do partido do Presidente do Incra em relação à coligação presidencial coincidem com outras mudanças relevantes: mudança Lula- Dilma (início de 2011), período pré e pós-eleitoral (2014/2015) e mudança Dilma-Temer (abril de 2016). Assim, considerou-se que esses fatores poderiam explicar mais sobre as eventuais mudanças no nível de gasto do que a própria posição do presidente Incra dentro da coligação, de modo que quaisquer resultados obtidos não seriam confiáveis.
Quanto à hipótese 2, situação semelhante foi observada, como se percebe do exemplo apresentado à Figura 16, na qual as alterações de alinhamento partidário do ministro do MDS em relação ao MDA/SEAD coincidem com o período pré e pós-eleitoral (2014/2015) e com a mudança Dilma-Temer (abril de 2016).
Deste modo, apenas com os dados de que dispunha a presente pesquisa, considerou-se não ser possível testar estatisticamente as hipóteses 1 e 2. De toda forma, todos os gráficos elaborados com o intuito inicial de orientar os testes das hipóteses 1 e 2 constam do Apêndice 11.
Figura 16 - Exemplo de tentativa de estabelecer comparações para testar a Hipótese 2
-200 -100 - 100 200 300 400 500 600 700 800 1 4 7 10 1 4 7 10 1 4 7 10 2 5 8 11 2 5 8 11 2 5 8 11 2 5 8 11 2 5 8 11 2 5 8 11 2 5 8 11 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 MIL H Õ ES DE R $
Empenho mensal, posição na coligação - Incra
Fonte: elaboração própria, com base em dados deflacionados do Tesouro Gerencial.
Passou-se então à hipótese 3 (ver Apêndice 12), que tem como objetivo verificar se um dado Ministro irá executar mais recursos no estado da federação no qual ele possui atuação política do que em outros estados da federação. Para esta hipótese, os dados desta pesquisa permitiram a definição de situações comparáveis, de modo que os testes de hipótese foram realizados. Para os referidos testes, decidiu-se verificar o comportamento de cada Ministro individualmente, visto que a análise preliminar dos dados indicava grande diferença de comportamento entre os diversos ministros e ministérios. Optou-se então por selecionar para a realização dos testes apenas aqueles ministros ou equivalentes que tivessem permanecido no cargo por um período igual ou superior a 12 meses, de modo que sua atuação tivesse abarcado todos os períodos da dinâmica orçamentária anual, contemplando tanto os meses ao início de um exercício orçamentário quanto os meses do final do ano, nos quais os níveis de contingencimento do orçamento se reduzem, permitindo maiores níveis de empenho.
Ademais, a comparação inicialmente planejada foi entre o empenho médio mensal na UF do Ministro (considerando todo o período de atuação de cada Ministro) com o empenho médio mensal de todas as demais unidades da federação (no mesmo período). No entanto, como a análise preliminar dos dados mostrou que, com frequência, diversas UFs possuíam níveis de empenho muito baixos, a média das demais UFs ficava muito influenciada por esses valores pequenos, resultando em um número indesejavelmente reduzido. Assim, para evitar esse problema, desconsiderou-se, para o cálculo dessa média, os empenhos realizados nas UFs com
-100.000 - 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000 900.000 1 4 7 10 2 5 8 11 3 6 9 12 4 7 10 2 5 8 11 2 5 8 11 2 5 8 11 3 6 9 12 4 7 10 1 4 7 10 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 MIL H A R ES DE R $
Empenho mensal, alinhamento com MDA/SEAD - MDS
os menores empenhos até a mediana de UFs de cada série em análise. Assim, comparou-se o empenho médio mensal na UF do Ministro (considerando o período de atuação de cada Ministro) com o empenho médio mensal de todas as demais unidades da federação localizadas na parte superior da mediana de UFs (no mesmo período). Desse modo, buscou-se adotar uma posição conservadora e utilizar uma base de comparação sobreavaliada, de modo que quando o teste corroborar a hipótese 3, pode-se ter maior confiabilidade no resultado encontrado.
Assim, estabelecidas essas condições, foi testado o comportamento de 32 agentes, entre ministros ou equivalentes dos órgãos MAPA, Ministério da Fazenda, Ministério da Integração Nacional, MDA/SEAD, MDS, MMA e de presidentes do Incra do período de 2009 a 2018. Os testes estatísticos foram realizados com o apoio do software R, versão 3.4.4. Em termos gerais, os resultados obtidos estão consolidados na tabela a seguir:
Tabela 4 - Resultados obtidos nos testes da Hipótese 3
Ministros do Ministério da Integração Nacional
Ministro Média - UF de Origem Média - Demais UF's P-valor Fernando Bezerra 3.080.952,64 3.886.908,28 0,61 Franciso José 3.435.724,29 3.095.383,80 0,94 Gilberto Magalhães 7.985,95 159.127,41 0,92 Helder Barbalho 720.004,61 278.543,74 < 0,001*** Ministros do MAPA Ministro Média - UF de Origem Média - Demais UF's P-valor Reinhold Stephanes 10.575,46 4.666,10 0,86 Wagner Gonçalves 8.515,69 11.815,74 0,04** Jorge Alberto 2.208,03 5.994,37 0,46 Antônio Eustáquio 2.996,06 2.750,93 0,32 Kátia Abreu 666,91 6.571,90 0,94 Blairo Maggi 5.773,26 20.511,33 0,99
Ministros e Secretários do MDA/SEAD
Ministro/Secretário Média - UF de Origem Média - Demais UF's P-valor Guilherme Cassel 1.961.242,53 87.292,96 <0,001***
Afonso Bandeira Florence 209.297,68 326.037,66 0,304 Gilberto José Spier Vargas 857.737,27 206.172,09 0,089*
Patrus Ananias de Sousa 56949,49 236.894,67 0,976
José Ricardo Ramos Rosseno 618.768,55 278.200,25 0,931
Jefferson Coriteac 143.121,96 497.380,98 0,972 Ministros do MDS Ministro Média - UF de Origem Média - Demais UF's P-valor
Patrus Ananias de Sousa 3.713.668,10 1.675.249,11 0,078* Tereza Helena Campello 4.038.710,31 5.183.245,02 0,975
Osmar Terra 557.443,19 420.874,05 0,646 Ministros do MMA Ministro Média - UF de Origem Média - Demais UF's P-valor
Izabela Mônica Vieira Teixeira 25.662,53 3.504,60 0,984
José Sarney Filho 91.717,27 2.036,96 0,165
Edson Gonçalves Duarte 0,00 14.990,87 -
Ministros do Ministério da Fazenda
Ministro Média - UF de Origem Média - Demais UF's P-valor Guido Mantega 16.130,80 927,31 0,999
Joaquim Vieira Ferreira Levy 387.310,70 1.431.630,92 0,999 Nelson Henrique Barbosa Filho 49.482.575,56 1.624.788,68 0,726
Henrique de Campos Meirelles 0,00 5.234.840,16 -
Eduardo Guardia 0,00 6.172.056,76 - Presidentes do Incra Presidente Média - UF de Origem Média - Demais UF's P-valor Rolf Hackbart 117.452,99 2.607.899,35 0,999
Celso Lisboa de Lacerda 469.691,91 1.220.479,42 0,697 Carlos Mário Guedes de Guedes 1.308.688,60 719.987,63 0,182 Maria Lúcia de Oliveira Falcón 675.721,65 637.385,52 0,490
Leonardo Goes Silva 2.076.315,31 1.237.534,57 0,615
Fonte: elaboração própria, com base em dados deflacionados do Tesouro Gerencial. * α = 10%; Nível de Confiança = 90%
** α = 5%; Nível de Confiança = 95% *** α = 1%; Nível de Confiança = 99%
Detalhando formalmente, o teste realizado foi:
{𝐻𝑜 ∶ 𝑚1 = 𝑚2 𝐻1 ∶ 𝑚1 > 𝑚2
𝑚1 = 𝑚é𝑑𝑖𝑎 𝑚𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑑𝑜𝑠 𝑔𝑎𝑠𝑡𝑜 𝑛𝑜 𝑒𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜 𝑑𝑜 𝑀𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑜
𝑚2 = 𝑚é𝑑𝑖𝑎 𝑚𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑑𝑜𝑠 𝑔𝑎𝑠𝑡𝑜𝑠 𝑛𝑜𝑠 𝑑𝑒𝑚𝑎𝑖𝑠 𝑒𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜𝑠 𝑎𝑐𝑖𝑚𝑎 𝑑𝑎 𝑚𝑒𝑑𝑖𝑎𝑛𝑎 𝑑𝑒 𝑔𝑎𝑠𝑡𝑜𝑠
Quando 𝑝 − 𝑣𝑎𝑙𝑜𝑟 < 𝛼 , pode-se afirmar que os dados obtidos suportam a rejeição da hipótese nula de indiferença entre as médias e que o resultado do teste teve nível de significância 𝛼. Na Tabela 4, * representa resultados significativos a um Nível de Confiança (NC) de 90%; ** resultados significativos a um NC de 95% e *** resultados significativos a um NC de 99%.
Observa-se, com base na última coluna da tabela 4, que apenas os dados obtidos para os casos dos Ministros Helder Barbalho (MI) e Guilherme Cassel (MDA) – com nível de confiança de 99% – e Patrus Ananias de Sousa (MDS) e Gilberto José Spier (Pepe) Vargas (MDA) – com nível de confiança de 90% – permitem afirmar que a hipótese nula 𝐻𝑜 pode ser rejeitada. Quanto aos casos dos ministros Reinhold Stephanes (MAPA); Wagner Gonçalves (MAPA); José Ricardo Ramos Rosseno (SEAD) e Leonardo Goes Silva (Incra), os resultados obtidos foram contra-intuitivos, em função das características do teste não paramétrico utilizado (teste de Wilcoxon-Mann-Whintey), que considera não apenas os valores absolutos das médias, mas também a sua distribuição ao longo dos meses analisados. Assim, mesmo nos casos em que a média de gastos no estado do Ministro é muito superior em termos absolutos à média dos demais estados, o teste realizado não corroborou a rejeição da hipótese nula 𝐻𝑜.
Os demais casos não apresentam qualquer respaldo para a rejeição da hipótese nula 𝐻𝑜. Por fim, passou-se a análise da hipótese 4. Para tanto, foi realizada uma análise preliminar dos dados disponíveis por meio da construção de gráficos que apresentassem a variação da posição partidária do ministro de cada ministério em relação ao partido do Governador de sua respectiva UF, à época de seu mandato. Os gráficos construídos estão disponíveis no Apêndice 13. A partir dos gráficos, buscou-se identificar unidades da federação que possuíssem, em relação a um mesmo ministério, as duas posições possíveis para a hipótese: execução de gasto na UF do ministro com mesmo partido do governador e execução de gasto na UF do ministro de partido diferente do governador da UF à época. Assim, seria necessário comparar variações no alinhamento partidário entre ministros e governadores considerando separadamente os diversos estados da federação, para que fosse possível obter comparabilidade entre os dados.
Com esses parâmetros, foram identificados 3 casos em que um mesmo estado da federação apresentava as duas situações de gasto: partido do ministro igual ao do governador e partido do ministro diferente do governador. Os três casos foram: Rio Grande do Sul com gastos do MDS e do MDA e Minas Greais com gastos do MDA/SEAD.
Desses três casos, os gastos no RS pelo MDS e em MG pelo MDA foram desconsiderados pelo mesmo motivo que levou ao abandono dos testes hipóteses 1 e 2: os períodos comparáveis diziam respeito a períodos separados por importantes mudança de contexto: período pré e pós- eleitoral e saída de Dilma e entrada de Temer. Diante disso, optou-se por testar apenas se o alinhamento partidário teria influenciado no nível de gastos do MDA no Rio Grande do Sul. No entanto, pela simples análise preliminar dos dados, percebe-se que o nível de gastos
observado está em sentido oposto ao preconizado pela hipótese 4: ou seja, o gasto no RS foi maior no período de 2009 e 2010, apesar da inexistência de alinhamento partidário entre o então Ministro do MDA e o Governador do Estado.
Diante disso, conclui-se que o que parece explicar o grande nível de gastos no Rio Grande do Sul no período é, de fato, uma orientação ministerial nesse sentido, por parte do então Ministro do MDA, Guilherme Cassel. O gráfico que orientou a análise está disponível abaixo:
Figura 17 - Análise preliminar do nível de gasto na UF do Ministro - comparação do alinhamento partidário do Ministro e (MDA) do Governador da UF do Ministro
Fonte: elaboração própria, com base em dados deflacionados do Tesouro Gerencial.
Com tudo isso, entende-se que se obteve sucesso limitado na tentativa de verificar a influência do presidencialismo de coalizão na execução das ações voltadas à agricultura familiar, com os dados de que dispunha a presente pesquisa. Apenas foi possível observar que, no caso de alguns Ministros, houve de fato uma inclinação para um maior nível de gastos na Unidade da Federação na qual estes Ministros possuem base política, mas como foram apenas 4 ministros em um total de 32 analisados, este fato pode ser interpretado mais como decisões específicas de caráter individual do que motivado pelas premissas do presidencialismo de colizão.
Ademais, vale considerar o alerta feito pelo entrevistado 27, de que a potencial tendência desintegradora do presidencialismo de coalizão é muitas vezes utilizada como desculpa pelos órgãos centrais do governo para não se arriscarem no jogo político que necessariamente está implícito em ações de coordenação. Nas suas palavras, “a gente fica se lamentando e não parte pra correr o risco da coordenação (...) muita gente põe nas costas do presidencialismo de
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 RS RS BA RS RS RS MG MG MG SP SP 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 MIL H A R ES DE R $
Execução na UF Origem do Mistro - MDA/SEAD
coalização. O que eu acho que é meia verdade (...) porque esse poder de coordenação, ele é latente, ele é sempre possível”. Assim, as características do presidencialismo de coalizão gerariam a oportunidade de os gestores assumirem “um comportamento oportunista”, para manter o status quo da estrurura de poder dos órgãos centrais, já pactuada com os órgãos setoriais. Para o entrevistado “o presidencialismo de coalização é arqui-respeitado aqui pra não colocar em xeque a estrutura de poder interna aos ministérios (...)”. Sendo assim, e principalmente considerando-se a dificuldade de testar os seus reais impactos, entende-se pertinente considerar o alerta e adotar uma postura prudente quanto ao que pode e ao que não pode ser atribuído como consequência do “arqui-respeitado” presidencialismo de coalizão. Com objetivo de recuperar o exposto, apresenta-se o quadro a seguir:
Quadro 22 - Quadro-resumo - Presidencialismo de Coalizão Testes das Hipóteses 1 e 2
Situações que apresentavam variações passíveis de serem comparadas coincidiam com outras mudanças relevantes, por exemplo, período pré e pós-eleitoral (2014/2015) e mudança Dilma-Temer; Considerou-se que esses fatores poderiam explicar mais sobre as eventuais mudanças no nível de