Segundo a literatura, a gestão de redes implica em tarefas gerenciais específicas para que a rede funcione bem. Essas tarefas envolvem construir regras de interação com as diversas organizações, realizar networking, fomentar o comprometimento dos membros com os objetivos da rede, motivar atores, buscar recursos, dentre outros (O’Toole, 1997; Afgranoff & McGuire, 2001; Turrini et al., 2010; Mitchell & Shortell, 2000; Kickert et al., 1997). Ademais, a existência de conciliadores ou pessoas que transitam entre as fronteiras das organizações é frequentemente observada em redes bem geridas (Ferlie & Pettigrew, 1996).
Assim, foram entrevistados diversos atores dentro e fora do governo e analisados documentos oficiais, bem como atas do CONDRAF no período de 2014-2018, com o objetivo de identificar as tarefas que são executadas na gestão da rede da Política Nacional de Agricultura Familiar. Também buscou-se identificar a atuação de pessoas que se caracterizaram como conciliadores ou empreendedores de políticas públicas (Kingdon, 2011) na gestão da rede.
Assim, pôde-se observar que as atividades de gestão da rede ocorrem em dois níveis: no âmbito federal e no âmbito local. No âmbito federal, os principais exemplos identificados foram: a articulação voltada para a elaboração anual do Plano Safra; a gestão coordenada das políticas de ATER; de irrigação e de acesso à água; além de atividades rotineiras de contatos pessoais nas mais diversas áreas e a participação em grupos interorganizacionais (como conselhos, câmaras interministeriais, grupos gestores de programa, etc.).
No âmbito federal, alguns desafios para as ações de gestão da rede foram apontados. O primeiro deles foi a capacidade limitada do antigo MDA e – mais ainda – da atual SEAD em conseguir obter a cooperação de outros ministérios e órgãos e, inclusive, do Incra e da Anater (entrevistas 2, 4, 16, 18 e 25). Outro desafio citado pelos entrevistados 7 e 12 foi a inexistência de uma
instância que definisse as grandes prioridades da rede e que tivesse o poder de obter o devido comprometimento dos demais membros com essas prioridades, tal como uma NAO ou uma organização líder, no conceito de Provan e Kenis (2007).
Outro desafio apontado foi a dificuldade em conseguir fazer com que os planos desenvolvidos pela rede – destacadamente o PNDRSS, mas também o PLANAPO e o PLANSAN – fossem refletidos no PPA e nos orçamentos anuais, de modo que se transformassem em ações governamentais de fato. Conforme debate travado na 7ª Reunião Extraordinária do CONDRAF, de 25/04/2014, os atores envolvidos reconheciam essa necessidade e buscavam identificar maneiras de superar o desafio. Até o momento, no entanto, esses planos ainda permanecem, em grande medida, dissociados dos orçamentos, requerendo maior gestão da rede nesse sentido. Alguns gestores da SEAD e representantes de organizações da agricultura familiar foram caracterizados pelos entrevistados 4, 11, 18 e 25 como empreendedores de políticas públicas (Kingdon, 2011), isto é, como pessoas que conseguem trafegar entre as diversas organizações, em diversos níveis, e obter o devido comprometimento desses agentes com a rede. Essas pessoas possuem longa trajetória na política e construíram sólidas relações de confiança com outros atores. Segundo o entrevistado 24, o papel deles faz toda a diferença, “mas é lógico que tem um teto”, visto que muitas são as dificuldades que enfrentam na promoção da coordenação. Já no âmbito local, percebe-se dois tipos principais de ação de gestão da rede: o primeiro é a articulação entre diferentes órgãos públicos no nível local e o segundo são as diversas atividades que envolvem tanto atores públicos quanto privados, com foco na mobilização e na promoção da organização social de atores locais, inclusive com ações voltadas ao fortalecimento do associativismo e do cooperativismo na agricultura familiar.
Em relação às ações de articulação dos diferentes órgãos públicos no nível local destaca-se alguns exemplos: a busca pelo fornecimento de serviços públicos diversos junto a prefeituras, governos estaduais e outros órgãos federais pelo Incra para os seus assentamentos; pelo ICM- Bio para as reservas extrativistas e pelas entidades prestadoras de ATER para as mais diversas áreas rurais. Esse tipo trabalho não ocorre sem dificuldades e obtém graus variados de sucesso. O sucesso depende muitas vezes do nível de empenho e esforço de pessoas específicas e, conforme os entrevistados 10, 12, 16 e 29, quase sempre depende do nível de organização social e da proatividade das comunidades a que se destinam.
Desse modo, a importância de se fomentar a organização social no nível local foi destacada por diversos entrevistados (7, 8, 15, 16, 18, 21, 26 e 28). O entrevistado 16 citou como exemplo o
resultado alcançado pelo Programa de Cisternas que foi possível graças à grande mobilização social que o desenho do programa permitiu – no Programa de Cisternas, as soluções são desenvolvidas com base nas dificuldades locais e a comunidade receptora é envolvida tanto no desenvolvimento quanto na manutenção das tecnologias sociais de acesso à água.
Esse era também o grande mote do modelo de gestão dos territórios rurais, ou seja, permitir a identificação de problemas e soluções localmente, fomentando o debate e fortalecendo as instâncias organizativas locais. No entanto, o modelo se perdeu em disputas políticas e na baixa representatividade das instâncias colegiadas, o que fez com que o modelo fosse abandonado na prática, antes mesmo de ter amadurecido.
Considera-se que conselhos ou espaços formais de interação são de grande relevância no contexto local, mesmo sabendo que a interação da sociedade civil com o governo não são restritas a eles, envolvendo toda uma gama de estratégias (Schmitt, 2016). De todo modo, entende-se que tais espaços tendem a auxiliar fortemente na institucionalização dessas relações. O fortalecimento da organização social também é defendida por órgãos de ATER e de pesquisa agropecuária. Segundo o entrevistado 16, enquanto que no âmbito federal a Embrapa atua principalmente como apoio técnico à atuação de outros órgãos, no nível local, a empresa muitas vezes assume um papel de mobilizador e de aglutinador de atores e de ações. E segundo a (Embrapa, 2009) é justamente quando a sociedade se organiza e participa ativamente do desenvolvimento de soluções tecnológicas que os aportes de inovação mais efetivos são desenvolvidos. Dessa forma, “a comunicação com os produtores rurais e demais atores da sociedade tem sido alvo da atenção da Embrapa pela sua importância como forma de fortalecer a conexão da pesquisa agropecuária com o seu contexto social” (SIOP, 2018d, p. 13)107. Também o Programa Rotas de Integração Nacional, do Ministério da Integração, se baseia na estruturação de cadeias produtivas a partir da mobilização social e do fortalecimento das potencialidades locais. Esse programa também conta com forte participação da Embrapa e tem um componente importante de promoção ao associativismo e cooperativismo.
O fortalecimento das formas associativas de agricultores familiares tem como objetivo reduzir o problema de escala que se apresenta a qualquer pequeno produtor rural, o qual isoladamente paga caro por insumos, porque compra pouco, e vende barato seus produtos, porque vende em pequena quantidade. Segundo a Embrapa (2018), o cooperativismo aumenta o poder de
barganha dos pequenos e médios produtores dentro das cadeias produtivas, além de fortalecer circuitos locais de produção e comercialização.
Os programas de compras públicas de alimentos foram criados justamente para incentivar que os agricultores familiares se organizassem e planejassem sua produção de modo a atender às exigências de qualidade do mercado e ao mesmo tempo buscassem formas cooperativas de se associar, de modo a superar as suas limitações de escala (entrevista 7). Conforme resultados obtidos por pesquisa realizada por Bezerra e Schneider (2012), os agricultores beneficiados relataram que de fato conseguiram evoluir nessas questões, a partir desses programas.
Guanziroli (2013) no entanto questiona a dependência que a participação em mercados institucionais pode criar nos produtores, que acabam se acomodando e ficando sujeitos às variações de orientação por parte dos governos. De fato, o entrevistado 7 afirmou que quando os programas de compras públicas foram criados, esperava-se que os produtores ficassem apenas por um tempo limitado participando dos programas, aprendessem como operar para o mercado e então saíssem das compras públicas e passassem a operar apenas no mercado privado – abrindo espaço para que novos fornecedores ingressassem nos programas públicos. Segundo esse entrevistado, no entanto, isso não ocorreu e os produtores participantes do PAA e do PNAE continuam mais ou menos os mesmos desde o início, já que os demais não são suficientemente organizados para concorrem nas chamadas públicas dos programas.
Outra forma bastante frequente de promover a gestão da rede da Política Nacional de Agricultura Familiar no nível local é por meio de ações de capacitação e treinamento realizadas pelos órgãos federais para agentes dos três níveis de governo, da sociedade civil e de organizações privadas, de modo a harmonizar entendimentos e procedimentos e assim facilitar a implementação das políticas públicas.
Um exemplo bastante claro desse caso é a atuação do MDS junto a órgãos públicos nos três níveis de governo de modo a capacitá-los para a promoção de compras da agricultura familiar no âmbito do PNAE e do PAA-Compras Institucionais. Segundo o Espelho de Monitoramento do PPA – Programa 2069 – Segurança Alimentar e Nutricional, tais esforços permitiram que a modalidade Compra Institucional tivesse seus investimentos na agricultura familiar dobrados de 2016 para 2017 e ainda com grande potencial de crescimento (SIOP, 2018f).
Outro caso de grande necessidade de capacitação apontado por diversos documentos108 e pelos entrevistados 16, 17 e 19 foi a de pessoas que trabalham em agências bancárias que operam o Pronaf. Segundo o entrevistado 17, o Plano ABC109 do MAPA só começou a ganhar força depois que a Embrapa se envolveu na capacitação de agentes financeiros, que até o momento estavam acostumados a receber apenas projetos produtivos mais tradicionais. Para este entrevistado, provavelmente esse deve ser um dos principais entraves da expansão do Pronaf- Agroecologia, visto que “ainda há muita dificuldade do sistema financeiro aprovar projetos inovadores com um olhar que não seja: vou plantar arroz e, em janeiro, vou colher”.
De fato, segundo o Espelho de Monitoramento do PPA – Programa 2077 – Agropecuária Sustentável –, “a capacitação de técnicos, produtores, projetistas e agentes bancários caracteriza uma das principais ações do Plano ABC, tendo sido capacitados cerca de 57 mil pessoas nas tecnologias do Plano”, em 19 estados da federação (SIOP, 2018g, p. 46).
Schmitt (2016, p. 39) também destaca “um grande despreparo por parte dos agentes financeiros no sentido de lidar com projetos de crédito não convencionais, voltados ao financiamento de sistemas produtivos diversificados”. Segundo ESALQ (2018b, p. 6) falta também um esforço de comunicação por parte do governo em relação aos bancos, que “dificulta o entendimento pelos agentes financeiros dos objetivos primários do governo relacionados à política pública implantada”. Assim, o estudo defende que o governo precisa deixar mais claro para os bancos quais são as suas prioridades com a execução do crédito rural subsidiado.
Por tudo isso, percebe-se que, dada a grande quantidade de atores envolvidos na rede, bem como a estrutura de implementação descentralizada da maioria dos programas públicos voltados à agricultura familiar, uma série de ações de gestão da rede tornam-se essenciais – tanto no âmbito federal, quanto no nível local – e defende-se que o cuidado com essas ações de gestão é importante, pois acredita-se que elas podem afetar significativamente a capacidade da rede de oferecer resultados adequados ao público-alvo. Retomando brevemente os achados, apresenta-se o quadro a seguir:
Quadro 18 - Quadro-resumo - Ações de Gestão da Rede Ações de Gestão da Rede no Nível Nacional
Ações Desafios
108 Estratégias e recursos financeiros para contratação de 30 mil projetos pelo Pronaf Produtivo Orientado (PPO) (Ramos, Sieb, Poleze, & Eliziário, 2018); Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário (MDA, 2014), e Espelho de Monitoramento do PPA - Programa 2077 - Agropecuária Sustentável (SIOP, 2018g). 109 Plano Agricultura de Baixa Emissão de Carbono (Plano ABC).
Elaboração anual do Plano Safra;
Gestão coordenada das políticas de ATER, de irrigação e de acesso à água;
Atividades rotineiras de contatos pessoais; Participação em grupos interorganizacionais.
Capacidade limitada do MDA e – mais ainda – da SEAD em conseguir obter a cooperação de outros órgãos, inclusive, do Incra e da Anater; Inexistência de instância que defina as grandes prioridades da rede;
Dificuldade de inserir objetivos dos grandes Planos no PPA e nos orçamentos anuais.
Ações de Gestão da Rede no Nível Local
Ações Desafios
Articulação entre diferentes órgãos públicos no nível local;
Atividades que envolvem tanto atores públicos quanto privados, com foco na promoção da organização social de atores locais, inclusive com ações voltadas ao apoio ao associativismo e ao cooperativismo, com vistas a superar
problemas de escala da agricultura familiar; Ações de capacitação realizadas em conjunto tanto por agentes públicos quanto privados.
Forte dependência de iniciativas pessoais de gestores locais para o sucesso das ações; Forte dependência do nível de organização social da comunidade receptora para o sucesso das ações;
Alinhar a atuação de agentes privados na ponta com os objetivos das políticas públicas, tais como de agentes financeiros que operam o Pronaf.
Fonte: elaboração própria.