Comunicação pública no âmbito internacional

O estudo da comunicação pública pede passagem para além das fronteiras brasileiras. Afinal, a relação comunicacional entre Estado, Governo e Sociedade – quer democraticamente ou não – existe na maioria dos territórios. Deste modo, a partir das observações e análises sobre o conceito e a prática deste tema, noutras nações, foi possível conhecer as diferentes visões, similitudes e como se manifestam em alguns países.

Na Argentina (Buenos Aires), Adriana Amado Suárez e Carlos Castro Zuñeda entendem Comunicação Pública como divulgação organizacional. Afirmam que a comunicação é um patrimônio comum da sociedade e que as organizações devem praticá-la de maneira responsável. Na América do Sul, América Central e EUA o termo é entendido como um “processo de informação voltado para a esfera pública” (BRANDÃO, 2006, p. 2).

O argentino McQuail (1998) fez um levantamento histórico do conceito Comunicação Pública, entre autores europeus e americanos, chegando à conclusão que o termo

denota a intrincada rede de transações informacionais, expressivas e solidárias que ocorrem na “esfera pública” ou no espaço público de qualquer sociedade (...). Em seu significado moderno estendido, este espaço designa principalmente os canais e redes de comunicação massiva, e o tempo e o espaço reservados nos meios para a atenção de temas de preocupação pública geral. Também abarca a referência a um domínio de temáticas de interesse geral acerca de quais são pertinente e legítimo comunicar aberta e livremente22 _(McQUAIL,

1998, p. 26).

McQuail (1998) também chama a atenção para a necessidade de comunicar temas de interesse do cidadão, nos espaços públicos, destacando a responsabilidade dos canais de comunicação para este propósito.

Informar ao povo sobre assuntos de governo faz parte da tradição histórica francesa. Nos séculos XVIII e XIX, o poder público preocupou-se em fazer chegar ao conhecimento da população os atos de governo, os debates da Assembleia Nacional, leis, decretos e textos legislativos advindos do poder executivo (ZÉMOR, 2012). Neste mesmo período, é importante destacar o surgimento, em agosto de 1789, na França, da Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão legitimando o direito de estar informado sobre os assuntos do governo, assim determinado no seu Artigo 15: “A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público pela sua administração”.

Estes fatos elucidam a herança conceitual que podem ter inspirado o nascimento das responsabilidades que cabem à comunicação pública, definidas pelo francês Pierre Zémor. Para o estudioso,

ela é encarregada de tornar a informação disponível ao público, de estabelecer a relação e o diálogo capazes de tornar um serviço desejável e preciso, de apresentar os serviços oferecidos pela administração, pelas coletividades territoriais e pelos estabelecimentos públicos, de tornar as próprias instituições conhecidas, enfim, de conduzir campanhas de informação e ações de comunicação de interesse geral. A esses registros, soma-se aquele de natureza mais política, ou seja, da comunicação do debate público que acompanha os processos decisórios (ZÉMOR, 2012, p. 214).

A prática francesa de Comunicação Pública está caracterizada pela garantia ao acesso à informação pública, uma vez que os conteúdos já estão disponíveis; o diálogo é posto como meio para despertar o interesse pelos serviços disponíveis; dispõe-se a tornar conhecida as entidades públicas assim como os serviços que disponibilizam; voltada a liderar campanhas e ações para informar e comunicar assuntos de interesse comum; e; entender as decisões políticas acompanhando os debates públicos que as norteiam. Esta dimensão prática pode indicar o papel que cabe a experiência relacional entre os órgãos públicos e o cidadão francês, pois comunicação pública significa “comunicação formal que diz respeito à troca e a partilha de informações de utilidade pública, assim como à manutenção do liame social cuja responsabilidade é incumbência das instituições públicas” (ZÉMOR, 2003, p.77). A definição francesa destaca alguns particulares que podem ser corporificados

e resumidas nas palavras: diálogo (troca); socialização (partilha); e liga (liame social). Vale ressaltar, também, o aspecto da responsabilidade, pois se percebe que os órgãos públicos já têm esta tarefa incorporada as suas demais atribuições. Isso, portanto, demonstra amadurecimento das leis governamentais que regem e normatizam a relação entre entidades públicas e sociedade.

Comunicação cívica é outro termo empregado pelo teórico francês, que se configura quando várias instituições públicas estabelecem relações permanentes com os cidadãos, os governantes locais e com atores sociais de grande relevância para a sociedade (ZÉMOR, 2012). Neste caso, o caráter da perenidade pode vir a ser o ponto diferenciador entre os conceitos comunicação cívica e comunicação pública, pois o civismo pede um movimento constante e coletivo enquanto que o outro atrela-se a animações menores e podem partir de uma única entidade pública.

Outro país que estuda comunicação pública e merece atenção é a Itália. Segundo Rolando (2011) o sistema de comunicação pública, na Europa, é muito fragmentado e possui diferentes realidades operacionais. Ele explica como acontece através da analogia dos sete andares de um prédio. O piso térreo tem acesso aos serviços básicos; o primeiro andar constitui-se por serviços pontuais, hospitalidade e apoio para fruir os atos e as normas (nos moldes virtual e presencial); o segundo andar é formado pelas campanhas publicitárias ou jornalísticas para dar ampla informação das normas e das políticas públicas; o terceiro andar corresponde ao desenvolvimento de especialidades; o quarto andar está ocupado pela relação que as instituições desenvolvem especificamente com o sistema midiático; o quinto andar constitui-se pelo processo público da democracia participativa, ou seja, pelo debate público (neste andar amadurecem papéis na ‘comunicação pública voltados a apoiar a grande sociedade’); o sexto andar representa a gestão dinâmica do patrimônio simbólico acumulado e expresso por cada instituição.

Na verdade, o que Rolando (2011) atribui como fragmentado, nada mais é do que o desvelamento pragmático da comunicação pública. Cada andar traz significados que norteiam o entendimento conceitual na Itália e noutros países europeus. Destarte, nota-se mais evidente a sua manifestação quando do acesso às informações e aos serviços públicos; quando o governo desenvolve campanhas para orientar a população sobre as novas políticas e quando abre espaço de participação para debater com a sociedade. No entanto, não estão claros o terceiro e o quarto andar. O terceiro andar, na sua descrição, nada explica sobre quais são as especialidades, e o

quarto – apesar de sinalizar relação com a mídia – não disponibiliza indícios sob quais interesses está alicerçada. Já o último andar, mostra-se mais próximo do marketing, devido à preocupação com a sua imagem (identidade, branding).

O teórico italiano não apresenta uma definição direta de comunicação pública, porém os seus apontamentos permitem entender por quais caminhos o entendimento valsa. É interessante notar como este autor elucida mais pelas manifestações do que conceitualmente. Mesmo sem uma definição palpável, no artigo estudado, Rolando (2011) afirma que a comunicação pública tem a tarefa de amainar a distância entre instituições e cidadão na vida cotidiana, em torno das leis (e de sua aplicação), do acesso a serviços e estruturas, e de promover os interesses da coletividade. Este objetivo além de diminuir as falésias entre o governo e a sociedade, empenha-se por manter a democracia de pé.

Outro estudioso italiano que investiga sobre o tema é Mancini (2008). Para ele, o conceito de comunicação pública está alinhado à concepção da informação como um direito de cidadania. Segundo Mancini (2008), o campo da comunicação pública está definido a partir de três dimensões que se inter-relacionam: a) os promotores ou emissores (organizações públicas, privadas ou semipúblicas); b) a finalidade (não deve ser orientada para uma vantagem particular); e; c) o objeto (interesses gerais que dizem respeito à comunidade em geral). Portanto, observa-se que essas dimensões correspondem aos elementos percebidos no campo da comunicação pública. Mancini (2008) também defende que a arena da comunicação pública afirma- se partindo de três raízes distintas: a) a ampliação das competências do Estado; b) maior consciência dos cidadãos a respeito de seus direitos de cidadania; e; c) formação de uma nova estrutura da esfera pública (inspirada na descrição de Habermas).

Na Colômbia, de acordo com Jaramillo López (2011), o universo da comunicação pública se manifesta em cinco dimensões. A primeira delas é a Política, também reconhecida como comunicação política, pois está relacionada a esforços comunicativos pertinentes à construção de bens públicos e propostas políticas. Segunda dimensão, Midiática, está voltada para a gestão de informação e a criação de agenda pública. Neste caso, o autor afirma que o jornalismo de advocacia, o jornalismo público e o jornalismo cívico são propostas de comunicação pública no plano midiático, assim como ocorre nos meios não comerciais (alternativos, populares ou comunitários). A terceira, denominada Estatal, tem a ver com interações

comunicativas entre governo e sociedade. Esta dimensão é a mais comum no entendimento coletivo, pois, para a grande maioria, comunicação pública somente se dá se tiver relação com as instituições públicas ou governamentais. Jaramillo López (2011, p. 65) explica que “comunicação estatal é comunicação pública não porque se dá a partir de uma instituição pública, mas porque, pela própria definição, corresponde ao que envolve todos os atores sociais e remete ao interesse comum representado e gestionado pelos governos”. A Organizacional, intitulada como quarta dimensão, contraria o significado de ‘público’ porque para o autor pode se manifestar nas organizações privadas, pois “uma organização privada é um cenário no qual circulam mensagens e interesses de grupos que lutam por predominar e impor seus sentidos, é claro que em seu interior há uma ‘esfera pública’ particular” (JARAMILLO LÓPEZ, 2011, p. 65). A quinta é denominada como Da Vida Social. São todas as interações comunicativas, improvisadas ou não, dos movimentos e das organizações sociais que defendem interesses públicos e coletivos.

Depois de navegar nas cinco dimensões, compreendem-se quais foram os ângulos de observação que Jaramillo López (2012) se ateve para afirmar que comunicação pública é no seu entender

a que se dá na esfera pública, seja para construir bens públicos (política), para incidir na agenda pública (midiática), para fazer a comunicação das entidades do Estado com a sociedade (estatal), para construir sentido compartilhado ao interior da organização (organizacional) ou como resultado das interações próprias dos movimentos sociais (da vida social) (JARAMILLO LÓPEZ, 2012, p. 255).

Portanto, percebe-se que o esforço de Jaramillo López para chegar a um conceito partiu dos campos de atuação da comunicação pública. Em todos eles, foram encontrados os caracteres: esfera pública, envolvimento de atores públicos e o interesse comum. Mesmo na dimensão mais improvável, a Organizacional, o estudioso conseguiu explicar o lugar em que se apresenta a ‘esfera pública’ e, onde nela, se manifesta a comunicação pública.

Jaramillo Lopez acredita que a ideia da Comunicação Pública nasce da relação entre comunicação e política. Defende que a comunicação e as informações são bens públicos e que o comunicar coletivo, em função da coletividade, deve promover a mobilização da sociedade (JARAMILLO LÓPEZ, 2003). No artigo intitulado Propuesta

General de Comunicación Pública, Jaramillo López (2010) afirma que é possível

identificar, nos conceitos já desenvolvidos para a denominação comunicação pública, três características comuns: primeiro, a compreensão da comunicação associada ao caráter público; segundo, que opera em diferentes cenários, entre eles, destacam-se o estadual, o político, o organizacional e o mediático; e no terceiro, a ideia está vinculada aos princípios da visibilidade, da inclusão e da participação (JARAMILLO LÓPEZ, 2010).

Do ponto de vista conceitual, os estudiosos estrangeiros contribuíram para: entender as responsabilidades que cabem à comunicação pública (França); conhecer como é operacionalizada (Itália); ter ciência a respeito dos âmbitos que compõem o seu universo (Colômbia); e discernir as fronteiras existentes entre os tipos de comunicação. Ao confrontar as dimensões de Jaramillo López (2012) com a classificação das fontes de comunicação de utilidade pública do teórico Rolando (2011), é possível encontrar sentidos bastante próximos para os conceitos comunicação política, institucional, social e de empresa. O quadro abaixo apresenta sob quais bases se fundamentam:

Quadro 04: Conceitos de comunicação dos autores Stefano Rolando e Jaramillo López

Comunicação Stefano Rolando Jaramillo López

Comunicação Política

Partidos e movimentos na luta pelo consenso.

Relaciona-se com a

construção de bens públicos e propostas políticas.

Comunicação Institucional

Entidades públicas e administração pública para elaborar e aplicar

regulamentos, acompanhar direitos legais e

constitucionais, promover o acesso aos serviços.

Envolve os atores sociais e remete ao interesse comum representado e gestionado pelos governos.

Comunicação Social

Sujeitos públicos,

associativos e privados para tutelar direitos e valores.

Interações comunicativas dos movimentos e das organizações sociais voltados para interesses públicos e coletivos.

Comunicação de Empresa

Dá-se mais em torno da representação de condições para o desenvolvimento e o crescimento, tornando-se uma área na qual todos esses sujeitos agem e

Na ‘esfera pública’ particular circulam mensagens e existem grupos de interesses que lutam por predominar e impor seus sentidos.

interagem no âmbito de interesses gerais.

Fonte: Jaramillo López (2012) e Rolando (2011).

No geral, os estudiosos definem os sentidos de cada comunicação apontando quem são os atores responsáveis e elencando as competências que lhe cabem. Consequentemente, nota-se que o movimento de explicar – fazer entender – qualquer tipo de comunicação parece ser melhor elucidado quando se delineia quem faz e o que faz. Este modo parece confundir as fronteiras que demarcam o que é e o que não é comunicação pública. Apreende-se a falta de um aprofundamento na discussão do conceito relacionando as descobertas com a pergunta chave: para quê? As inúmeras respostas advindas levarão a clarear os sentidos predominantes que, apesar de notados, ainda não foram totalmente traduzidos por serem tão pouco discutidos com os atores sociais. Além do mais, nesta rota do conhecer, serão descobertos outros limites para dizer o que não é comunicação pública.

Como deve se comportar a comunicação de Estado e de governo? Deve estar a serviço do quê e de quem? Estas questões tangenciam as ideias de Zémor, Rolando e Jaramillo e se revelam nas passagens que versam suas compreensões sobre comunicação governamental, organizacional, institucional e estatal, relação com a mídia e propaganda governamental.

A distinção torna-se difícil entre, de um lado, os temas que dizem respeito à comunicação governamental e que devem contribuir para a implantação e para o sucesso de medidas para o emprego, a formação, a aprendizagem (destinadas a combater o desemprego) e, de outro lado, os temas ditos ‘de sociedade’, que buscam fazer evoluir os comportamentos dos cidadãos no que diz respeito aos direitos, à segurança dos outros ou à sua própria saúde. Esses últimos podem ser vistos mais como temas ‘de civilização’, e os primeiros mais como temas de orientação política (ZÉMOR, 2012, p. 231).

Desta maneira, compreende-se o quão difícil é distinguir quando as práticas de comunicação do governo estão voltadas a atender os programas da gestão ou quando buscam comportamentos de maior envolvimento dos cidadãos para as mudanças almejadas. No entanto, mais um ângulo precisa fazer parte desse campo de análise, que é a situação da comunicação a serviço de interesses particulares que também desponta nos governos. Como visto, a comunicação governamental tem muitos lados e não estão bem delimitados no entendimento do censo comum (as diferentes

nomenclaturas conceituais também contribuem para a falta de clareza). Isso, talvez, explique duas situações corriqueiras, que são: a dificuldade de relacionamento com a mídia e os permanentes apelos comunicacionais, valorando as ações de governo.

Na França, Zémor (2012) afirma que tanto as campanhas sobre causas sociais como as de mobilizações cívicas encontram dificuldades para serem veiculadas pela imprensa ou pelos meios de comunicação. Esta resistência pode ser explicada porque “uma maioria no poder [tira ou] gostaria de tirar proveito político de um assunto consensual” (ZÉMOR, 2012, p. 233). Infelizmente, este receio também se reproduz noutros países. Para Rolando (2011), a comunicação na organização dos estados e das instituições públicas não deveria depender totalmente da mídia para se comunicar com o cidadão. Ao interpretar os posicionamentos anteriores, nota-se o reconhecimento da função da mídia, ou seja, ela oferece lastro à comunicação governamental, mas ao mesmo tempo também há o alerta para não ficarmos sujeitos a ela. Por outro lado, os veículos de comunicação esquecem que qualquer empecilho para tornar conhecida uma informação de interesse público implica dizer que desconsidera “(...) a informação [como] um bem público e coletivo e que todo exercício de reserva e confidencialidade deve estar sujeito a critérios de responsabilidade e respeito pelo interesse comum” (JARAMILLO LÓPEZ, 2012, p. 253). Esses posicionamentos evidenciam como é problemática a relação do governo com a mídia para fazer chegar mensagens ao cidadão23_.

As circunstâncias relatadas pelos estudiosos, que vão na contramão da comunicação pública, em momento algum são nominadas como Marketing Político. Quase sempre se referem às situações próximas da conhecida autopromoção ou como ações voltadas a atender interesses particulares, sempre enaltecendo o governo. Esses episódios orientam o cidadão a identificar propagandas políticas na comunicação do governo. Por exemplo, “(...) quando um prefeito lança um apelo à vacinação de crianças por meio de cartazes, com sua foto e assinatura, os habitantes identificam a propaganda política, e a causa da vacinação infantil é reconhecida como perdida” (ZÉMOR, 2012, p. 233). A foto do prefeito rouba o foco da campanha, cujos propósitos são informar e mobilizar os responsáveis para que levem às crianças aos postos. Esse abuso da imagem é tão comum que, no Brasil, em Santa Cruz do Capibaribe (PE), o núcleo de comunicação da Prefeitura – anos atrás – editava uma

23 _{Na antiga lei de imprensa, há pouco revogada, a interdição de informação de interesse público era} tipificada como crime passível de pena com reclusão

revista em que praticamente 80% de seu conteúdo trazia fotos do gestor municipal em eventos diferentes. Assim, como afirma Zémor, a comunicação institucional

não pode ser apropriada por uma ‘assinatura’ demasiadamente personalizada ou muito politizada. Da mesma forma, a imagem ou o símbolo gráfico que consiste no ‘logo’ de uma instituição pública não podem ser excessivamente ligados a uma personalidade ou a uma equipe política determinada (ZÉMOR, 2012, p. 239).

É inegável a necessidade da comunicação nos governos, mas ela precisa estar a serviço da democracia e respondendo às demandas da sociedade. Rolando (2011, p. 34) defende que “as instituições (nas dimensões supranacionais, nacionais, regionais e locais) redescobrem as necessidades de comunicação não mais apenas para representar o poder, mas também para fazê-lo funcionar”. Assim, os órgãos públicos da Itália começam a compreender o imperativo da comunicação para além do caráter de exibição do seu poder. É importante lembrar que o êxito das entidades públicas depende da necessidade de tornarem-se mais conhecidas; comunicar quais serviços oferece e facilitar seus acessos, numa dinâmica dialógica e participativa. Este ponto de vista é atestado por Zémor quando afirma que “a comunicação institucional tem (...) por objetivo apresentar o papel do organismo, de afirmar sua identidade e sua imagem, de prestar contas do conjunto de suas atividades e, de modo mais geral, de acompanhar a política da instituição” (ZÉMOR, 2012, p. 234). A afirmação da identidade e da imagem, colocada pelo autor, não tem relação com propaganda política, pois o seu foco está em posicionar-se perante o mundo sem conotação de marketing. Para Jaramillo López (2012), a boa imagem das entidades do Estado é resultado de uma gestão exitosa e, por isso, não tem que fazer comunicação corporativa demandando investimento público.

Os conceitos de comunicação pública, desenvolvidos pelos principais autores estudados, e suas formas de apresentação, explicadas por estágios, dimensões, cenários, modelos ou realidades operacionais, em todas, ver-se que a atuação é bastante ampla. Observaram-se, também, variações conceituais dos termos comunicação organizacional, institucional e corporativa que foram utilizados pelos teóricos como recursos para explicar a presença/ausência da comunicação pública na esfera governamental. No modelo geral de comunicação pública, criado por Jaramillo López (2012), existem quatro grandes campos de atuação da comunicação que foram definidos como eixos estratégicos para conferir-lhe sentido: corporativa, informativa,

organizacional e mobilizadora. As explicações dos eixos conotam proximidade com a publicidade, que se propõe a construir e consolidar a imagem projetada para a sociedade (corporativa); preocupação em informar e socializar conteúdos para os públicos internos e externos (informativa); formulação de uma unidade de critérios e princípios para alcançar os propósitos (organizacional); e construir consenso social bem como convocar para a participação (mobilizadora).