Concluída a avaliação, retomamos a proposta inicial deste trabalho, consistente na averiguação das duas proposições resumidas a seguir:
a) o ATPA pode auxiliar no aumento das exportações, mas é insuficiente para gerar a diversificação e a substituição sustentável da cultura de coca;
b) o ATPA não pode ser entendido exclusivamente como um instrumento de auxílio comercial, sendo parte do universo mais abrangente da política externa dos Estados Unidos para os países andinos.
Com base no exame realizado, não identificamos um efeito claro do ATPA sobre a diversificação da pauta dos beneficiários. Embora ocorra um aumento de exportações de alguns produtos, muitos já integravam a pauta de exportações tradicionais dos países beneficiários. Reconhecemos que uma das limitações deste estudo foi que a análise por produto poderia ter sido refinada se utilizássemos um nível maior de desagregação. Partimos do pressuposto, no entanto, que caso tivesse ocorrido uma diversificação significativa, seja entre grupos de produtos ou vertical, esta emergiria ao nível de desagregação que adotamos.
Adicionalmente, cabe destacar que a margem preferencial oferecida pelo programa nos produtos de destaque é baixa, exceto no caso dos aspargos. Tal margem torna-se praticamente irrelevante nos casos em que o produto pode ingressar livre de tarifas pelo SGP, o que indica que na ausência do ATPA, o fluxo poderia prosseguir, mudando apenas o programa de preferência utilizado.
O desenho do ATPA também reforça as observações feitas com relação a outras experiências internacionais. Os Estados Unidos moldam o programa para que este não represente uma ameaça competitiva aos produtores nacionais. Mesmo com a reforma de 2002, foram mantidas restrições a produtos relevantes como atum enlatado, açúcar e artigos de vestuário.
A avaliação individualizada permite constatar que os países que adotaram políticas voltadas à diversificação das exportações, ainda que horizontal, como Colômbia e Equador, parecem ter aproveitado melhor as oportunidades do ATPA. No caso das flores cortadas, que ganharam importância na Colômbia já nos anos 80, um exemplo de atuação governamental foi a
provisão de infraestrutura nos aeroportos, fundamental para a preservação do produto e garantia de sua qualidade. Assim, o caso do ATPA reforça a importância de políticas domésticas para auxiliar na melhor inserção comercial dos países. Esta constatação é importante para que se evitem argumentos mecanicistas que relacionem liberalização comercial a desenvolvimento econômico, sem enfatizar os canais pelos quais tal processo pode se concretizar.
A importância da coordenação entre ações internacionais e políticas domésticas aparece também nas políticas de combate ao tráfico de drogas. A redução de cultivo de coca na Bolívia e Peru foi compensada pelo aumento da produção local colombiana, ao menos até o ano 2000. Este cenário contraria o esperado com o ATPA, já que as exportações intra-ATPA dos dois primeiros países foram menos diversificadas. A criação de alternativas de inserção econômica da população deslocada da produção de coca é fundamental para a sustentabilidade dos programas de redução, e tal realocação pode se dar em setores não necessariamente vinculados à exportação. O trabalho do UNODC com projetos de desenvolvimento alternativo enfatiza o caráter multidimensional do problema da produção de coca e cocaína, um passo importante já que do ponto de vista estritamente econômico, a coca continua a ser comparativamente rentável.
O interesse dos Estados Unidos num programa que após mais de uma década, não tem se mostrado adequado para as finalidades que lhe foram formalmente atribuídas, leva-nos a indagar sobre quais os motivos que teriam levado à decisão de renovar e estender as preferências do ATPA em 2002. Se analisado dentro de um marco maior de estratégia de política externa, o ATPA adquire novo sentido. Os requisitos vinculados ao programa, e em particular, a harmonia entre a agenda norte-americana nas negociações comerciais e as novas condicionalidades do ATPDEA de 2002, refletem a importância do programa como instrumento político dos Estados Unidos.
Vale recordar que quando o ATPA foi renovado, as negociações multilaterais da Rodada Doha, bem como as negociações para a formação da ALCA, já estavam em andamento. Paralelamente à atuação multilateral, o governo de George W. Bush passou a enfatizar a política de centro-e-raios (hub-and-spoke) cujos primeiros passos tinham sido dados ainda nos anos 80. Proliferaram os acordos bilaterais de comércio com países de menor peso
econômico, mas estratégicos para o alinhamento político com o universo de países em desenvolvimento.
Para os países andinos, a previsão de migração para acordos recíprocos de livre comércio com os Estados Unidos, via ALCA ou de forma bilateral, foi incluída na própria ATPDEA. O processo de negociação destes acordos, iniciado em 2004, é marcado por um desequilíbrio de poder e de estrutura técnica entre as partes. Para os andinos, um acordo recíproco com os Estados Unidos representa uma oportunidade de consolidar o acesso a um mercado gigante de consumo, já que o ATPA foi criado como mecanismo temporário e deve expirar em 2006. O custo deste acesso é a aceitação de várias exigências em matérias de interesse dos Estados Unidos, como regras estritas de propriedade intelectual que vão além da OMC. Para muitos dos temas em negociação, os países andinos não contam com equipes técnicas próprias, o que evidencia um problema comum a outros países em desenvolvimento relacionado aos recursos para a capacitação técnica em comércio.
Por seu lado, os Estados Unidos garantem a implantação de um pacote de regras de seu interesse, bem como logram isolar os países do Mercosul e, em particular o Brasil, no desenho do projeto de integração hemisférica que deveria ser a ALCA.
Sem a pretensão de generalizar os resultados do ATPA para todos os programas de preferências, acreditamos ser possível identificar certos elementos que poderão ser explorados em estudos futuros. O primeiro aspecto relaciona-se à distância entre o que foi idealizado por Prebisch na proposta do SGP e a prática dos programas de preferências unilaterais. Na concepção original, a exceção à regra de plena reciprocidade no sistema multilateral de comércio era uma necessidade para o ajuste gradual dos países com níveis diferenciados de desenvolvimento. Na prática, a falta de regras para os programas fez com que estes fossem marcados pelo poder dos outorgantes para exercer total discricionariedade nas concessões, ao mesmo tempo em que os revestem de um tom artificialmente assistencialista.
A ausência de reciprocidade nem sempre é real, já que os beneficiários obrigam-se a uma série de regras impostas unilateralmente pelos outorgantes. Além das obrigações formais, nas negociações comerciais multilaterais observa-se um constante jogo de barganha e coalizões, onde a oferta de acesso privilegiado pelos países desenvolvidos pode operar como importante atrativo. Os princípios da reciprocidade e do tratamento NMF, bases do sistema multilateral
de comércio consolidado na OMC, deveriam ajudar a conter tais iniciativas. No entanto, diante da realidade de múltiplas exceções a estes princípios, deveríamos perguntar se além da erosão das preferências, valeria refletir também sobre a erosão das bases deste sistema.
Consideramos também que o aprofundamento da análise das preferências por meio de estudos de caso pode auxiliar na identificação dos reais incentivos que levam à sua criação e de como os países beneficiários se utilizam destas oportunidades. As análises a partir de modelos quantitativos continuam a ter um peso importante, mas os estudos de caso fornecem as bases para uma reflexão sobre o desenho destas políticas, bem como sobre como combiná-las com políticas domésticas.
Concluímos com o questionamento de quais seriam as possíveis contribuições deste estudo para o Brasil. Num momento em que a política externa brasileira tem enfatizado as relações com os países em desenvolvimento, parece-nos fundamental começar por um entendimento mais aprofundado das necessidades e interesses dos países vizinhos na América do Sul. A liderança brasileira não se sustentará por simples desejo, mas demandará um compromisso com a cooperação regional e um reconhecimento da assimetria entre a economia brasileira e as demais economias da região.
O ATPA, em sua inserção na história da política dos Estados Unidos para a América Latina, é um exemplo da variedade de instrumentos criados para sustentar a influência deste país na região. De forma pragmática, é preciso entender que tais mecanismos de exercício de coerção suave, em contraste com os meios violentos, trazem benefícios para os países envolvidos que freqüentemente são mais atrativos do que os que o Brasil pode oferecer. Além da retórica, é a maior aproximação da realidade destes países e a aceitação de nossas limitações o que poderá gerar bases mais substanciais para a cooperação e possível liderança brasileira na região.
O comércio tem emergido como pauta constante da agenda de política externa no Brasil e deve continuar a movimentar, na expressão de Hirschmann, as paixões e os interesses. Assim, buscamos com este trabalho lançar um primeiro olhar para o “outro”, como forma de entender melhor nossas próprias estratégias de política externa. Esperamos ter conseguido ao menos despertar algumas inquietações.
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