A EVOLUÇÃO DO DIREITO DE ASILO E REGIMES DE PROTEÇÃO A REFUGIADOS EM PORTUGAL
7. Conclusão: síntese das políticas de admissão de refugiados em Portugal
Portugal não possui uma grande tradição de receção de requerentes de asilo. Os fluxos de refugiados mais significativos anteriores a 1974, reportam-se ao período da Segunda Grande Guerra Mundial e, nessa altura, os fluxos que ocorreram ao nosso país tiveram um carácter transitório.
No período em análise, 41 anos entre 1974 e 2015, podemos observar que Portugal recebeu cerca de 19000 pedidos de asilo, um facto que o torna um dos países europeus com menos pedidos de asilo (UNHCR, 2015). Todavia, a evolução que constatamos nas políticas de admissão e receção é similar àquela que Muus (1997) identifica para o contexto holandês. Ainda que as reais condições difiram de país para país, não deixa de ser relevante constatar que de um modelo inicial de inclusão, com um regime de asilo relativamente aberto, se observa um processo de transição conducente a uma situação de exclusão e de um regime de asilo fechado.
A evolução dos regimes de asilo não se associa exclusivamente à evolução dos pedidos e solicitações, mas também às circunstâncias políticas, como refere Milner (2009). No caso de Portugal, esta evolução está estreitamente ligada ao processo de harmonização das políticas nacionais de asilo promovidas pela União Europeia, o qual, em certa medida, procurou criar um regime europeu de admissão de refugiados e estabeleceu importantes limitações, nomeadamente, quanto à possibilidade de apresentar pedidos de asilo. A utilização do conceito de proteção internacional, embora tenha o aspeto positivo de revelar um conceito de refugiado mais amplo no espaço europeu, não pode ser utilizado como uma via para reduzir a proteção conferida às pessoas que devem beneficiar do direito de asilo, nem pode ignorar a sua condição pessoal e a impossibilidade de regressar ao país de origem ou de residência. A evolução das políticas de admissão de refugiados em Portugal pode ser dividida em cinco fases.
Num primeiro momento, após 1974, com a exceção dos refugiados brasileiros e chilenos, é notória a relação entre o processo de descolonização e o fluxo de refugiados das ex-colónias. Assim, podemos dizer que o período entre 1974 e 1983 é tipicamente “doméstico”. Na realidade, a esmagadora maioria dos requerentes de asilo e de refugiados reconhecidos são provenientes dos PALOP, com destaque para Angola e Moçambique.
Quadro 1 - Evolução das políticas de admissão e receção de requerentes de asilo e refugiados em Portugal
Fase Estatutos Políticas de Admissão
1974 - 1983
Requerentes de asilo e desalojados dos PALOP
Postura recetiva
1983 - 1993
Requerentes de asilo e reinstalações
Introdução de medidas restritivas
1993 - 1998
Requerentes de asilo, reinstalações
Postura exclusiva com o objetivo de diminuir os pedidos; diversificação de estatutos
legais
1998-2008 Requerentes de asilo,
reinstalações e “refugiados temporários”
Postura exclusiva; diversificação dos estatutos legais com maior poder discricionário na
concessão
2008-2015 Proteção internacional Crescente harmonização das políticas
nacionais dos Estados da UE; tentativa de criação de um regime europeu de admissão
De 1980 a 1990, assistiu-se ao início da implementação, no terreno, de uma estrutura legal e assistencial dedicada aos refugiados. Uma lei genericamente liberal e uma postura inclusiva caracterizam este período, pelo menos até 1991, ano em que cessam os apoios do ACNUR para os projetos de integração.
A partir de 1990, e sobretudo depois de 1993, a política de requerentes de asilo e de refugiados é claramente a de exclusão. Nesta altura ocorreu uma reação “defensiva” do Estado português perante o aumento de número de pedidos de asilo, com as medidas tomadas a pretenderem desencorajar a vinda e a permanência de requerentes de asilo. Para isso, foram sendo aprovadas sucessivas alterações no regime de asilo, as quais incidiram fundamentalmente sobre questões procedimentais, tendo-se traduzido, no essencial, na adoção de procedimentos mais expeditos na apreciação dos pedidos. O novo regime legal consagra a desconfiança em relação aos refugiados, ao permitir o encaminhamento da grande maioria dos pedidos para o grupo dos “processos acelerados”, com o qual se pretende evitar a pressão dos fluxos e a necessidade de prestar apoios sociais; como os tempos de apreciação são cada vez mais reduzidos, isso reflete-se na qualidade da análise dos pedidos e, nomeadamente, da prova, a qual é cada vez mais dependente de pressupostos gerais
aplicados a todos os refugiados e não da condição individual de cada pessoa e da sua história de vida. Até 1993 ainda permanecem ajudas para todos os requerentes de asilo, mas, a partir desse ano, o Estado investe nos procedimentos de receção e triagem, e deixa as condições de acolhimento para as ONG's, com apoios pontuais que as colocam dependentes do Estado, criando uma pressão estrutural sobre as ONG's.
Nos finais dos anos noventa, Portugal teve dois casos de proteção temporária com refugiados provenientes da Guiné Bissau e da ex-Jugoslávia. Foram dois momentos que, simbolicamente, também marcam a posição e contexto de Portugal perante os refugiados: a herança colonial e a projeção europeia.
Desde o início do século XXI que a aproximação e inserção no contexto europeu são essenciais. Portugal faz parte do processo de instituição de um regime comum de asilo, que procura evitar a apresentação de vários pedidos pelas mesmas pessoas. Isso foi acompanhado pela adoção de sucessivas medidas que visam limitar o acesso ao território europeu, nomeadamente recorrendo-se às cláusulas de países de origem e países terceiros seguros e a acordos de readmissão. Ao mesmo tempo, transferiu-se para os privados, como as companhias áreas, a responsabilidade de controlar a legalidade das condições de entrada das pessoas, sob pena de pesadas multas, e procurou-se fixar os refugiados em territórios tampões, como se viu recentemente com o acordo político-financeiro a que se chegou com a Turquia. Apesar de se procurar instituir um regime comum europeu, a atual crise humanitária mostrou que a pressão gerada nas fronteiras externas de determinados Estados (como a Grécia ou a Itália) não é compensada com mecanismos expeditos de redistribuição dos refugiados e de solidariedade entre Estados.
Face à crise atual, os Estados da Europa Central parecem retrair-se destes mecanismos de asilo comum e (re)instauram medidas nacionais, cessando de facto os princípios de Schengen e (re)desenhando, de novo, as fronteiras, como que a instituir novos limites de inclusão e de exclusão. A solidariedade e a partilha de responsabilidades, princípio invocado à escala global, parece estar em erosão na Europa.
Referências bibliográficas
ACNUR (1997), “Sumário Executivo do programa do ACNUR para os refugiados em Portugal de 1960 a 2000 com incidência nos anos de 1995 – 97”, in O Novo Regime Jurídico
em Portugal: recolha de Trabalhos do ACNUR em Portugal, 1995-1997, Lisboa/Coimbra,
ACNUR/FE-UC.
Agência Geral do Ultramar (1960), Boletim Geral do Ultramar, Ano XXXVI – Nº 424 e 425, pp. 437-438, Lisboa, Agência Geral do Ultramar.
Bosswick, Wolfgang (1997), “Asylum policy in Germany”, in P. Muus (ed.), Exclusion
and inclusion of refugees in contemporary Europe, Utrecht, ERCOMER, pp. 53-77.
CPR (Conselho Português para os Refugiados) (s.d.), Protecção Internacional em
Portugal – 2015, Disponível em Áreas de Intervenção/Estatísticas/2015 Pedidos de Asilo
em Portugal: http://www.cpr.pt/ [acedido a 22.02.2016]
CPR (2006), Pedidos de Asilo em Portugal 2006, Disponível em: http://refugiados.net/_novosite/estatísticas/pa_2006.html [ acedido a 2.12.2012]
CPR (2007), Pedidos de Asilo em Portugal 2007, Disponível em: http://refugiados.net/_novosite/estatísticas/pa_2007.html [ acedido a 2.12.2012]
CPR (2014), Protecção dos refugiados: Contexto Nacional, Curso de e-Learning de Sensibilização sobre Asilo e Refugiado (SAR), 6-Rev., 2-Dez-14, p. 2, Disponível em: http://www.refugiados.net/e-learning/docs/6_contexto_nacional_02dez14.pdf [acedido a 22.02.2016]
Costa, José Martins Barra da (1996), Exílio e Asilo (A questão Portuguesa 1974 - 1996), Lisboa, Universidade Aberta (Colecção de Estudos Pós-Graduados: 1).
Direcção Geral da Segurança Social (s.d.), Ponto da Situação Sobre o Trabalho com
Refugiados (até 1983), s.l., Direcção Geral da Segurança Social.
Esteves, Maria do Céu (org.) (1991), Portugal, País de Imigração, Lisboa, Instituto de Estudos para o Desenvolvimento.
Gould, W. T. S. (1974), “Refugees in Tropical Africa”, International Migration Review, Vol. 8, N.º 3, International Migration in Tropical Africa (Autumn, 1974), pp. 413-43. Disponível em: http://www.jstor.org/stable/3002374 [acedido a 07.09.2015]
Milner, James H. S. (2009), Refugees, the State and the Politics of Asylum in Africa, Hampshire: Palgrave Macmillan.
Muus, Philip (1997), “Shifting borders: the inclusion and exclusion of refugees and asylum seekers in the Netherlands”, in P.Muus (ed.) Exclusion and inclusion of refugees in
contemporary Europe, Utrecht, ERCOMER, pp. 78-95.
Newman, Edward (2003), “Refugees, international security, and human vulnerability: Introduction and survey”, In Refugees and forced displacement: international security,
human vulnerability, and the state, ed. Newman, Edward and Selm, Joanne van, Tokyo,
UNU Press.
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (s.d.), Relatório Estatístico 1996, s.l., SEF - Divisão de Refugiados, (policopiado).
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2001), Estatística 2000, s.l., SEF – Núcleo de Planeamento, Disponível em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa_2000.pdf [acedido a 16.02.2016]
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2002), Estatísticas 2001, s.l., SEF – Núcleo de Planeamento, Disponível em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa_2001.pdf [acedido a 16.02.2016]
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2003), Relatório Estatístico 2002, s.l., SEF – Núcleo de Planeamento, Disponível em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa_2002.pdf [acedido a 16.02.2016]
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2004), Relatório Estatístico 2003, s.l., SEF – Núcleo de Planeamento, Disponível em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa_2008.pdf [acedido a 16.02.2016]
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2005), Relatório Estatístico 2004, s.l., SEF – Departamento de Planeamento e Formação, Disponível em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa_2004.pdf [acedido a 16.02.2016]
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2006), Relatório Estatístico 2005, Lisboa, SEF – Departamento de Planeamento e Formação, Disponível em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa_2005.pdf [acedido a 16.02.2016]
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2007), Relatório de Actividades 2006 Imigração,
Fronteiras e Asilo 2006, s.l., SEF – Departamento de Planeamento e Formação, Disponível
em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa_2006.pdf [acedido a 16.02.2016]
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2008), Relatório de Actividades 2007 Imigração,
Fronteiras e Asilo 2006, Lisboa, SEF – Departamento de Planeamento e Formação,
Disponível em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa_2007.pdf [acedido a 16.02.2016]
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2009), Relatório de Imigração, Fronteiras e Asilo
2008, Lisboa, Disponível em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa_2008.pdf [acedido a
16.02.2016]
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2010), Relatório de Imigração, Fronteiras e Asilo
2009, Barcarena, Disponível em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa_2009.pdf [acedido a
16.02.2016]
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2011), Relatório de imigração, Fronteiras e Asilo
2010, Barcarena, Disponível em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa_2010.pdf [acedido a
16.02.2016]
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2012), Relatório de Imigração, Fronteiras e Asilo
2011, Barcarena, Disponível em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa_2011.pdf [acedido a
16.02.2016]
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2013b), Relatório de Imigração, Fronteiras e Asilo
2012, Barcarena, Disponível em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa%202012.pdf [acedido a 16.02.2016]
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2014), Relatório de Imigração, Fronteiras e Asilo
2013, Barcarena, Disponível em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa_2013.pdf [acedido a
16.02.2016]
Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (2015), Relatório de Imigração, Fronteiras e Asilo
2014, Barcarena, Disponível em: http://sefstat.sef.pt/Docs/Rifa%202012.pdf [acedido a 16.02.2016]
Sousa, Lúcio (1999), Percursos de inserção de refugiados em Portugal: sós ou
[dissertação de mestrado], Lisboa, Universidade Aberta, Disponível em: http://repositorioaberto.uab.pt/handle/10400.2/2106
UNHCR (s.d.), Total Refugee population by country of asylum, 1960-2013 & Total
Refugee population by origin, 1960-2013, Disponível
em: http://www.unhcr.org/pages/4a013eb06.html [acedido a 07.03.2015]
UNHCR (2005), UNHCR Statistical Yearbook 2003 - Trends in Displacement, Protection
and Solutions (Country data sheets Portugal), Disponível em: http://www.unhcr.org/cgi- bin/texis/vtx/page?docid=41d2c195c [acedido a 10.03.2016]
UNHCR (2005a), UNHCR Statistical Yearbook 2004 - Trends in Displacement, Protection
and Solutions (Country data sheets Portugal), Disponível em : http://www.unhcr.org/cgi- bin/texis/vtx/page?docid=44e5c78911 [acedido a 10.03.2016]
UNHCR (2015), UNHCR Statistical Yearbook 2014, Disponível em: http://www.unhcr.org/566584fc9.html [acedido a 16.02.2016]
Zolberg, Aristide R.; Suhrke, Astri; Aguayo, Sergio (1989), Escape From Violence; Conflit
O CONCEITO DE REFUGIADO NOS ORDENAMENTOS JURÍDICOS INTERNACIONAL,