Enquadramento do direito e política de asilo da UE

São várias as razões que estiveram no surgimento de uma política de asilo comum da UE2_.

Inicialmente, a adoção de medidas em matéria de asilo era vista como uma das medidas compensatórias na sequência da eliminação dos controlos das fronteiras internas dos Estados-Parte do Espaço Schengen. Só mais tarde, com o Tratado de Maastricht3 _{e de}

Amesterdão4 _{passou o “Asilo” a fazer parte do léxico das competências da UE, o qual foi}

aprofundado com a assinatura do Tratado de Lisboa em 20095_.

No plano das medidas concretas, a política comum da UE em matéria de asilo desenvolveu- se em duas fases. A primeira fase decorreu de 2001 a 2005, e destinou-se, principalmente, a criar níveis mínimos de harmonização num conjunto de matérias-chave, nas quais os Estados-Membros mantinham ainda uma margem de apreciação alargada6_{. Essa primeira}

fase iniciou-se, precisamente, com a apresentação, por parte da Comissão, de uma proposta de Diretiva relativa à criação de normas mínimas relativas ao procedimento de asilo, em Setembro de 20007_{. A segunda fase começou a ser efetivamente implementada em 2010,}

2 Sobre este assunto v., em geral, Constança Urbano de Sousa e Philippe De Bruycker (coord.), The Emergence of a European Asylum Policy, Bruylant, 2004, António Vitorino, “O Futuro da Política de Asilo na União Europeia”, Themis, ano II, n.º 3, 2001, pp. 295 e ss., Virginie Guiraudon, “L’Europe et les Refugiés; une Politique peu Solidaire”, Pouvoirs, n.º 144, 2013, p. 80 e ss.

3 Com a entrada em vigor do Tratado de Maastricht, em 1 de novembro 1993, as questões respeitantes ao controlo da imigração e asilo passaram a ser consideradas matéria de interesse comum para o direito da UE.

4 Com o Tratado de Amesterdão de 1999 a integração europeia passou a ter um novo objetivo global: a sua manutenção e desenvolvimento enquanto espaço de liberdade, segurança e justiça, «em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, em conjugação com medidas adequadas em matéria de controlos nas fronteiras externas, asilo e imigração (...)». Foi criado um novo título no Tratado da Comunidade Europeia - o Título IV, com a epígrafe «vistos, asilo, imigração e outras políticas relativas à livre circulação de pessoas». Sobre o método de decisão e demais aspetos do regime jurídico relativos às matérias inseridas neste título v., inter alia, Nuno Piçarra, “O Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça após a assinatura do Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa: balanço e perspetivas”, Polícia e Justiça, IIIª série, n.º 5, 2005, p. 17 e ss. e Andreia Sofia Pinto Oliveira, O Direito de Asilo na Constituição Portuguesa, Coimbra Editora, 2009, p. 78 e ss.

5 O Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em 1 de dezembro de 2009, representou um salto qualitativo no que toca à construção de uma política europeia comum de asilo. Desde logo, as decisões na matéria passaram a ser tomadas através do processo legislativo comum (art. 78.º, n.º1 do TFUE). Depois, o art. 3.º, n.º 2 do TUE, veio autonomizar o ELSJ face ao mercado interno. Assim, o objetivo de proporcionar «um espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, em conjugação com medidas adequadas em matéria de (…) asilo» ganhou outra importância. Sobre este ponto, v., inter alia, Elspeth Guild, “Immigration and the Lisbon Treaty: Understanding the EU’s New Role”, AA.VV., A União Europeia Segundo o Tratado de Lisboa – Aspetos Centrais, Nuno Piçarra (coord.), Almedina, 2011, p. 157 e ss.

6 Sobre a primeira fase de desenvolvimento da política de asilo, v., inter alia, Nuno Piçarra, “Em Direção a um Procedimento…”, p. 286, Andreia Sofia Pinto Oliveira, op. cit., p. 84 e ss., António Vitorino, op. cit., p. 297.

7 Sobre este ponto, v. António Vitorino, op. cit., p. 297 e Nuno Piçarra, “Em Direcção a um Procedimento…”, p. 281 e ss.

tendo tido o seu máximo desenvolvimento em 2013, precisamente quando os movimentos migratórios para a UE se intensificaram8_{. Durante a mesma pretendeu-se diminuir a}

discricionariedade dos Estados-Membros e construir um verdadeiro “sistema comum de asilo”. Com vista a esse objetivo, o art. 78.º do Tratado de Funcionamento da UE (TFUE) havia abandonado a expressão “níveis mínimos”, passando a referir-se a “estatuto e procedimento comuns”. Tal mudança de expressão demonstrava a evolução pretendida para o segundo estádio de desenvolvimento da política de asilo da UE: pretendia-se claramente caminhar no sentido da construção de uma política de asilo comum, quer no que toca aos próprios critérios de elegibilidade para se poder beneficiar da referida proteção, quer no que toca ao conteúdo do estatuto derivado da concessão de proteção internacional, quer ainda no que toca aos procedimentos destinados à análise dos pedidos de proteção. Não obstante, o desenvolvimento de uma política comum de asilo continuou a deparar com várias dificuldades, fruto das diversas tradições e opções estaduais em matéria de asilo9_.

Atualmente o direito europeu comum de asilo continua a assentar num conjunto de instrumentos jurídicos que coincidem com as matérias-chave da primeira fase. Dos vários instrumentos atualmente em vigor destacam-se a Diretiva sobre condições de receção dos requerentes de proteção internacional10_{, o Regulamento Dublin sobre determinação do}

Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional11_{, a}

Diretiva relativa à determinação de pessoas elegíveis para a concessão do estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária (doravante, Diretiva Qualificação)12 _{e a Diretiva}

relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção

8 O impulso para a segunda fase foi dada com o Livro verde sobre o futuro Sistema Europeu Comum de Asilo (COM/2007/0301 final), de 06/06/2007. V., sobre a segunda fase, v. Fulvio Vassallo Paleologo, “Diritti di Asilo «Europeo»: Fonti Normative, Prassi Applicate e Rapporti con i Paesi Terzi”, Questione Giustizia, n.º5, 2013, p. 151 e ss.

9 Henri Labayle, “Le Droit Européen d’Asile devant ses Juges: Précisions ou Remise en Question?”, Revue Française de Droit Administratif, mars-avril 2011, p. 273 e ss.

10 Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional.

11 Regulamento (UE) n. ° 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida. 12 Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida.

internacional (doravante, Diretiva sobre Procedimentos)13_{. Será sobre esta última que se}

inserirá a nossa análise.