CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMA DE PESQUISA

Nas últimas três décadas e meia, o chamado “desenvolvimento sustentável” (DS), ou “desenvolvimento com sustentabilidade”, tem despertado crescente interesse na comunidade científica e na população, figurando como um dos maiores ideais da autointitulada “Sociedade do Conhecimento”. Não obstante tal importância e popularidade, Partidário et al. (2010) registram que a sustentabilidade tem diferentes significados para diferentes pessoas, variando entre visões de curto e longo prazo, de perspectivas individuais a comunitárias, de inovações tecnológicas e mudanças em atitudes, comportamentos e preferências das pessoas. McCool e Stankey (2004) destacam que os conceitos de sustentabilidade e DS1 são tão complexos como os problemas que eles pretendem resolver, a ponto de ter-se uma melhor definição e compreensão daquilo que é insustentável, e não do que é sustentável (FRICKER, 1998).

Aparentemente, as primeiras definições de DS datam de 1980, e têm origem em duas fontes: a obra “How to Save the World”, de Robert

1 _{Bell e Morse (2003) referem que os termos sustentabilidade e} desenvolvimento sustentável são frequentemente utilizados como sinônimos. A questão, no entanto, é sabidamente complexa e sua abordagem foge aos objetivos e ao escopo do presente trabalho. Em vista disso, adota-se a sistemática de empregar estes termos na forma como são referidos originalmente pelos trabalhos que são citados.

Allen, que mistura elementos de DS e “utilização sustentável”; e o documento “World Conservation Strategy”, fruto da parceria entre as entidades International Union for Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN), United Nations Environment Programme (UNEP) e World Wildlife Fund (WWF).

Utilização sustentável é uma ideia simples: devemos utilizar espécies e ecossistemas em níveis e formas que lhes permitam continuar se renovando indefinidamente, para todos os propósitos práticos. (ALLEN, 1980, p.18). (...) desenvolvimento sustentável – desenvolvimento que é apropriado para alcançar a satisfação duradoura das necessidades humanas e a melhoria da qualidade de vida. (ibidem, p.23). Desenvolvimento é definido aqui como: a modificação da biosfera e a aplicação de recursos humanos, financeiros, vivos e não vivos, para satisfazer as necessidades humanas e melhorar a qualidade da vida humana. Para o desenvolvimento ser sustentável, deve levar em conta fatores sociais e ecológicos, assim como os econômicos; a base de recursos vivos e não vivos; e as vantagens e desvantagens das ações alternativas, tanto a longo quanto a curto prazo. (IUCN/UNEP/WWF, 1980, p.9).

Sete anos mais tarde viria ser editada a definição clássica – e hoje hegemonicamente reconhecida – de DS. Em seu relatório intitulado “Our Common Future” (também conhecido como “Relatório Brundtland”), a World Commission on Environment and Development (WCED) explicita que “desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que atende as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das futuras gerações de atenderem suas próprias necessidades” (WCED, 1987, p.43). É relevante destacar, ainda, a concepção formulada no documento “Caring for the Earth”, datado de 1991, onde a expressão DS é empregada para significar a “melhoria da qualidade da vida humana dentro da capacidade de carga dos ecossistemas de suporte” (IUCN/UNEP/WWF, 1991, p.10). Nesta definição, fica evidenciada a noção de finitude dos recursos naturais,

que devem ser preservados, sob pena de extinção ou depauperamento irreversível.

Outros trabalhos também destacam a questão da “capacidade de suporte” dos ecossistemas e recursos naturais. Daly (1991) apresenta o que denomina “princípios operacionais da sustentabilidade, consistindo de: (a) a escala da ação humana deve estar em um nível que, senão ótimo, pelo menos dentro da capacidade de carga, ou seja, sustentável; (b) o progresso tecnológico para o DS deve visar o aumento da eficiência, ao invés do aumento no rendimento; (c) as taxas de colheita não devem ultrapassar as taxas de regeneração; (d) as emissões de resíduos não devem exceder a capacidade assimilativa renovável do meio ambiente; e (e) os recursos não renováveis podem ser explorados, mas a uma taxa igual à de criação de substitutos renováveis.

Pronk e ul Haq (1992), citados por Van Bellen (2006), consideram que o DS ocorre quando (a) o desenvolvimento econômico traz justiça e oportunidades para todos os seres humanos; (b) não há privilégio de algumas espécies sobre outras; (c) não ocorre destruição dos recursos naturais finitos; e (d) a capacidade de carga do planeta não é ultrapassada. Já Hay e Mimura (2006) consideram que a sustentabilidade é alcançada apenas quando há plena conciliação entre (a) desenvolvimento econômico; (b) reunião, em uma base equitativa, de crescimento e evolução das necessidades e aspirações humanas; e (c) conservação dos recursos naturais limitados e a capacidade do ambiente de absorver as múltiplas tensões que se originam das atividades humanas.

É inconteste o fato de que a ação humana, na busca do desenvolvimento, provoca inúmeras perturbações e desequilíbrios na alçada ambiental, como também na social. Assim, aprender sobre e para sustentabilidade passou a ser um desafio contemporâneo, quer no âmbito das esferas governamentais, corporações e sociedade civil, pois a sustentabilidade “é um processo de aprendizagem” (VELAZQUEZ et al., 2011, p.41). Verifica-se a necessidade de produzir, empregar, compartilhar, disseminar e preservar conhecimentos que façam sustentáveis as atividades econômicas e as condutas pessoais, políticas e sociais.

Nesse contexto, o conhecimento e a informação adquirem um papel fundamental. A Agenda 21 Global, em seu Capítulo 40, salienta que “no desenvolvimento sustentável, cada pessoa é usuário e provedor de informação, considerada em sentido amplo, o que inclui dados, informações e experiências e conhecimentos adequadamente apresentados” (UNITED NATIONS, 1992). Para Hezri (2005), a

informação apropriada é a chave para uma melhor decisão política visando à sustentabilidade.

Uma das mais importantes fontes de informação e conhecimento sobre sustentabilidade são as avaliações ambientais. Segundo Fitzpatrick e Sinclair (2003), avaliação ambiental é uma ferramenta proativa de planejamento que permite que promotores de iniciativas de desenvolvimento, autoridades, cientistas e cidadãos identifiquem, avaliem e, quando possível, mitiguem as mudanças potenciais em um ambiente oriundas de uma iniciativa proposta, antes que esta seja efetivada. Assim, avaliações ambientais verificam as prováveis consequências ambientais e sociais de ações humanas que se consolidam na forma de políticas, planos, programas e projetos (CASHMORE et al., 2007, 2008). A gênese das avaliações ambientais está relacionada à criação, nos Estados Unidos, do National Environmental Policy Act (NEPA), ocorrida ao final da década de 60, como é descrito no item 2.1. Com sua crescente expansão e adoção em todo o mundo, grande parte das avaliações ambientais passaram a ser praticadas na forma de “avaliações de sustentabilidade”2_{, ou seja, envolvendo não apenas o} elemento ambiental, mas também os de ordem econômica e social.

Gasparatos et al. (2008) assinalam que, cerca de 20 anos após o Relatório Brundland, parece haver um consenso que as avaliações de sustentabilidade devem (a) integrar questões econômicas, ambientais, sociais e, cada vez mais, também as institucionais, bem como levar em conta suas interdependências; (b) considerar as consequências das ações atuais no futuro; (c) reconhecer a existência de incertezas quanto ao resultado das ações realizadas no presente e agir com um viés de precaução; (d) engajar o público; e (e) incluir considerações de equidade, tanto intra quanto intergeracional. Nilsson et al. (2005) explicam que, para ser efetiva, a avaliação de sustentabilidade deve demonstrar três propriedades básicas: ser relevante (saliente) em termos políticos, ter validade ou credibilidade científica, e apresentar legitimidade sob o ponto de vista das partes interessadas. Ou seja, toda

2 _{Ao mencionar “avaliação de sustentabilidade” com as letras iniciais em} minúsculo, faz-se referência genérica aos processos de avaliação que consideram as várias dimensões da sustentabilidade. Não se trata, pois, das chamadas “Sustainability Assessment” e “Sustainability Appraisal” (ambas traduzidas como “Avaliação da Sustentabilidade”), este último um modelo de avaliação especialmente empregado no Reino Unido. Quando este modelo for referido, será apresentado com as letras iniciais maiúsculas.

avaliação de sustentabilidade é, ao mesmo tempo, um instrumento político, científico e social, e assim deve ser construída.

A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) constitui um processo de avaliação da sustentabilidade cuja relevância e aplicação tem se expandido de forma considerável ao longo de todo o mundo (PARTIDÁRIO, 2007a; DALAL-CLAYTON; SADLER, 2008; SÁNCHEZ, 2008; AZCARATE; BALFORS, 2009; FISCHER; HE, 2009; THERIVEL, 2010; JILIBERTO, 2011; POSAS, 2011; ZHOU; SHEATE, 2011; TETLOW; HANUSCH, 2012). De fato, segundo MMA (2002), a importância e a necessidade de se adotar um instrumento de política ambiental com os objetivos da AAE (avaliação de políticas, planos e programas – PPP) é amplamente reconhecida. Egler (2001) ressalta que três tipos principais de ação podem ser submetidos a um processo de AAE: PPP setoriais, como, por exemplo, sobre energia ou transporte; PPP relacionados ao uso do território, que cobrem todas as atividades a serem implementados naquela área específica; e políticas ou ações que não necessariamente se implementam por meio de projetos, mas que podem ter impactos ambientais significativos, como políticas de incentivos ou créditos. Neste particular, Sánchez (2008) observa que há inúmeras decisões governamentais relativas a PPP que têm provocado impactos adversos na esfera socioambiental e inclusive econômica. No caso do Brasil, apenas a título de exemplificação, o autor cita a ocupação da Amazônia (e os respectivos mecanismos de crédito e isenção fiscal), a abertura da fronteira agrícola na Região Centro-Oeste, e a política de apoio à produção de carvão mineral em Santa Catarina.

(...) O que a maioria das pessoas procura na AAE é uma forma diferente e mais flexível de avaliar preventivamente intenções de desenvolvimento futuro, e assim influenciar e melhorar a concretização dessas intenções em propostas e projetos de desenvolvimento. E que há algum desencanto com a AAE quando esta se comporta como uma AIA, preocupada com a verificação ex-

post das propostas de intervenção, e confundindo estratégia com solução. (PARTIDÁRIO, 2006, p.2, itálico nesta versão).

Portanto, deixar a tarefa de avaliação de sustentabilidade das iniciativas (propostas) de desenvolvimento a cargo apenas da AIA (Avaliação de Impacto Ambiental), que atua exclusivamente no âmbito

de projetos, pode ser um grande e irreparável equívoco. Isto porque a AIA/EIA (Estudo de Impacto Ambiental) é uma ferramenta apenas reativa e não propositiva, que ocorre muito tarde no processo de planejamento, com limitada análise de alternativas3, e que não avalia uma série de impactos cumulativos, como os impactos advindos de projetos sem exigência de AIA/EIA e os impactos sinérgicos (EGLER, 2001). Diante disso, evidencia-se a importância de contar com uma ferramenta de suporte durante a implementação de PPP, ferramenta esta que não só dimensione os possíveis futuros impactos, mas principalmente promova a introdução de conceitos de ordem socioambiental em tais iniciativas, conduzindo a decisões sustentáveis.

Partidário (2005b) registra que a AAE pode colaborar com a tomada de decisão estratégica ao: (a) integrar as questões ambientais e de sustentabilidade na formulação de políticas e processos de planejamento; (b) identificar e discutir alternativas estratégicas, enquanto ainda estão em aberto; (c) promover opções de desenvolvimento ambientalmente saudáveis e sustentáveis; (d) antecipar os impactos que podem ocorrer ao nível de projeto, fortalecendo a AIA; (e) facilitar mentalidades estratégicas e tomadas de decisão informadas; e (f) mudar a forma como as decisões são tomadas. Constata-se que a AAE – se bem conduzida – assume posição de destaque na efetivação de uma governança ambiental (WIRUTSKULSHAI et al., 2011) e na busca e construção de um desenvolvimento verdadeiramente sustentável.

Em função da amplitude de sua ação, para ter efetividade a AAE precisa adequar-se às diferentes condições em que é aplicada, seja em termos de nível de intervenção (política, plano ou programa), de foco de avaliação (setorial ou territorial), de contexto específico, ou de outro fator que particularize a situação ou o objeto em análise. “Diferentes

3 _{Sánchez (2008, p.5) descreve muito bem a questão: “Se uma empresa solicita} uma licença para construir uma usina termoelétrica a gás, não há como exigir, realisticamente, que o estudo de impacto ambiental considere outras alternativas de geração com nível similar de detalhe. Normalmente os EIAs são feitos quando o projeto de engenharia está suficientemente delineado (normalmente um projeto básico) e quando as avaliações econômicas já indicam sua viabilidade. Isto significa que recursos já foram dispendidos na preparação do projeto e em sua avaliação econômica, de forma que o retorno a uma condição ‘estratégica’ de análise de alternativas representa um questionamento de decisões já tomadas. Não que este questionamento não possa ou não deva ser formulado, mas é justamente durante uma avaliação ambiental estratégica o melhor momento para fazê-lo, antes, portanto, da escolha de alternativas tecnológicas e da decisão sobre a localização dos projetos.”

abordagens e sistemas de AAE são moldados pelo contexto específico da cada país”, ressaltam Wirutskulshai et al. (2011, p.353). Em função disso, a flexibilidade tem sido considerada uma característica chave de processos de AAE (WOOD; DEJEDDOUR, 1992; PARTIDÁRIO, 1996, 2000, 2007b; VERHEEM; TONK, 2000; JAY, 2007; AZCARATE; BALFORS, 2009; WHITE; NOBLE, 2013), a ponto de ser descrita como o fator que mais afeta a capacidade da AAE influenciar a tomada de decisão (RUNHAAR; DRIESSEN, 2007; RUNHAAR, 2009). Tal flexibilidade levou a AAE a ser vista não como uma “ferramenta”, mas como uma “família de ferramentas e instrumentos” (BROWN; THÉRIVEL, 2000; PARTIDÁRIO, 2000; SADLER, 2005a, 2008; OECD, 2006; GONZÁLEZ et al., 2011b), passível da aplicação de diferentes procedimentos metodológicos e avaliativos. Finnveden et al. (2003, p.91) apontam que a AAE é “uma ferramenta procedural e dentro do framework da AAE, vários tipos diferentes de ferramentas analíticas podem ser usadas na avaliação” (itálico acrescentado).

Para ser eficaz e responsiva às necessidades de decisão, a AAE deve mover-se além da noção de uma seqüência alinhada de atividades padronizadas, e desenvolver a noção de um

framework de atividades que permita à AAE tornar-se flexível, diversificada e feita sob medida para os processos de tomada de decisão. (VICENTE; PARTIDÁRIO, 2006, p.698, itálico acrescentado).

Há autores, entretanto, que contestam a concessão de excessiva flexibilidade à AAE. “Na prática, alguns têm percebido ser flexível e adaptável como sinônimo de ser vago e confuso” (RETIEF, 2007a, p.86). “Argumentar simplesmente por maior flexibilidade levanta a questão se os tomadores de decisão não estão simplesmente se munindo de uma desculpa para não mudarem nada na prática existente” (FISCHER, 2003, p.161). Enquanto na China deseja-se uma AAE mais flexível, no Reino Unido e na Itália a preferência recai sobre a aplicação de processos e procedimentos mais sistemáticos, estruturados, claros e rigorosos (FISCHER; GAZZOLA, 2006; FISCHER; HE, 2009). Nesse sentido, vários países têm adotado guias de orientação para o emprego de AAE (THÉRIVEL et al., 2004; FISCHER, 2007; DALAL- CLAYTON; SADLER, 2008; SCHIJF, 2011).

Sobre o assunto, é imperioso registrar que flexibilidade não significa a possibilidade de utilização de um método ou instrumento de análise qualquer, ou seja, a flexibilidade deverá ser exercida mantido o rigor científico, sem qualquer prejuízo a este. Portanto, a flexibilidade não é antagônica ao uso de protocolos de procedimentos metodológicos e pode ser associada a eles (WHITE; NOBLE, 2013), visando uma maior eficácia da AAE frente às condições em que está sendo realizada.

Os indicadores de sustentabilidade (IdS) figuram entre os inúmeros instrumentos analíticos disponíveis para emprego na AAE. De forma geral, os IdS têm sido amplamente adotados como um meio de determinar o progresso de setores, organizações e regiões em direção a um futuro sustentável (O’TOOLE et al., 2006). Para Donnelly e O’Mahony (2011), os indicadores ambientais são a principal ferramenta através da qual os impactos dos planos e programas podem ser demonstrados. “Indicadores constituem uma tecnologia específica de conhecimento”, afirmam Lyytimäki et al. (2014, p.86). Assim, dada a função central exercida pelos indicadores na AAE, é fundamental assegurar alta qualidade em seu desenvolvimento (DONNELLY et al., 2008).

Em que pese a relevância dos IdS, a literatura é farta em registrar a ocorrência de grandes e diversificadas deficiências no que diz respeito à sua definição e utilização em processos de AAE, conforme apresenta- se na seção 5.4. Como agravante, Donnelly e O’Mahony (2011) destacam que existe pouco material publicado sobre o uso exitoso de indicadores ambientais em AAE, o que evidencia os desafios que cercam a tarefa de identificar indicadores adequados.

Constata-se, assim, que não há uma metodologia consolidada que permita a definição de IdS “customizados” para o processo de AAE e para as condições em que este se desenvolve, e que constitua uma via operacional capaz de minimizar os problemas frequentemente verificados nesta área. Do mesmo modo, verifica-se a falta de uma plataforma que trate os IdS na integralidade de seu ciclo, ou seja, de sua identificação ao armazenamento e reutilização em processos subsequentes. Tampouco existe alguma iniciativa que, por meio de abordagem científica, tenha buscado incorporar e capitalizar o suporte da Gestão do Conhecimento. No atual “estado da arte” da AAE, estas questões constituem lacunas de conhecimento.

Na concepção do presente trabalho, os IdS não são vistos como um fim em si mesmo, mas como um meio de potencializar os resultados positivos que podem advir da AAE. Para isso, é fundamental que, ao buscar uma sistemática estruturada para desenvolver IdS, não se perca a

flexibilidade própria da ferramenta, de forma a alcançar um termo de conciliação entre as correntes antes descritas. É necessário, pois, desenvolver um objeto de conhecimento (com características de um framework) que, primando por um caráter flexível, permita promover a roteirização e padronização do processo de identificação, seleção, uso e armazenamento de IdS nos processos de AAE.

Na visão deste trabalho, o desafio apresentado suscita um encaminhamento que envolva uma verdadeira “governança de sistemas de indicadores”. Há que se considerar, por um lado, que os IdS são instrumentos de indiscutível conotação política, como é abordado no item 4.2. Imperioso, também, destacar que, para adquirir legitimidade e capacidade de influenciar a tomada de decisão, o sistema de indicadores deve ser elaborado mediante processos que contemplem a participação dos agentes afetados ou interessados (ver item 4.3). Neste sentido, elementos como o envolvimento de múltiplos atores (indivíduos, instituições governamentais, não governamentais e privadas – ou seja, o tecido social como um todo); a ação coletiva, cooperativa e coordenada, mediante responsabilidade compartilhada; a formação de redes de interação; a administração de conflitos e busca de consenso; o conhecimento tomado em uma concepção de bem público; e a abordagem de tema de interesse coletivo (público) por meio da construção social e transdisciplinar do conhecimento – aspectos que são características dos processos de governança – servem e devem ser aplicados aos processos de construção de sistemas de indicadores. Por isso, entende-se que esta construção é ou deve ser, acima de tudo, um processo de governança, justificando a adoção da designação que intitula este trabalho. O Capítulo 7 aprofunda esta concepção.

Assim, o presente estudo tenciona desenvolver um modelo4 que estruture este processo de governança, focando o aprimoramento da construção de sistemas de indicadores em processos de AAE.