SIGNIFICADO E PAPÉIS DOS INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE EM AAE

O processo de avaliação ambiental normalmente está associado e é desenvolvido através do emprego de indicadores40_{. No caso da AAE,}

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A literatura é farta na menção a tipos de indicadores empregados em AAE. Nesse sentido, cabe destacar: (a) indicadores de desempenho, apresentados na forma de perguntas e que são definidos como “questões que fornecem uma indicação se os objetivos da AAE foram alcançados” (RETIEF, 2007a, p.92; RETIEF, 2007b, p.456); (b) indicadores de contexto, tratando-se de “indicador utilizado no monitoramento que mede mudanças no contexto no qual um plano ou programa está sendo implementado” (ODPM, 2005, p.43); (c) indicadores de

input, descritos sinteticamente como a quantidade (e/ou qualidade) dos recursos e insumos necessários para as atividades do projeto; (d) indicadores de output, os quais medem os produtos e serviços criados através do uso dos insumos (input) e “monitoram a implementação do que está estabelecido no conteúdo dos planos” (MASCARENHAS et al., 2012, p.644), isto é, “medem o progresso em alcançar os objetivos, metas e políticas do plano ou programa” (ODPM, 2005, p.43); e (e) indicadores de outcome ou de efeitos, destinados a avaliar “o estado do ambiente” (THERIVEL, 2010, p.110), isto é, os “efeitos sobre os sistemas ambiental, social, econômico e institucional/governança resultantes da implementação do plano” (MASCARENHAS et al., 2012, p.644). Estes últimos (outcome ou de efeitos) são tratados, na maioria dos trabalhos, como “indicadores de sustentabilidade”, termo adotado neste trabalho e que tem algumas de suas definições apresentadas no Anexo 1.

Ezequiel e Ramos (2011) observam que, em uma perspectiva internacional, alguns praticantes rapidamente compreenderam a importância dos indicadores de sustentabilidade (IdS), ao passo que outros a ignoram. Os autores ressaltam, ainda, que os IdS têm sido usados sem nenhuma consciência de seus pontos fortes, fraquezas e inconvenientes no contexto da AAE. Como consequência e/ou agravante, é um tema pouco abordado pela literatura (DONNELLY; O’MAHONY, 2011; EZEQUIEL; RAMOS, 2011). Todavia, a importância dos IdS nos processos de AAE encontra-se destacada em vários trabalhos (Quadro 12).

Quadro 12. Manifestações da literatura acerca do significado e da importância de indicadores de sustentabilidade em processos de Avaliação Ambiental Estratégica.

“Objetivos e indicadores formam a base essencial de cada sistema de AAE.” (ECMT, 2000, p.76).

“O uso de objetivos, metas e indicadores é central para as estratégias de sustentabilidade e propicia um importante meio de integrar o ambiente à tomada de decisão.” (SHEATE et al., 2001, p.57).

“Indicadores cuidadosamente escolhidos são centrais para o processo de AAE e ajudarão a maximizar os recursos existentes, focalizar o sistema de monitoramento e, portanto, reduzir os custos correspondentes.” (DONNELLY et al., 2006a, p.138). “Um elemento central da avaliação é a definição de indicadores apropriados que reflitam os efeitos sustentáveis como resultado da implementação de PPP.” (OECD, 2006, p.124).

“Indicadores são amplamente usados em todas as situações de avaliação e em todos os estágios da AAE.” (FISCHER, 2007, p.39).

“Objetivos, metas e indicadores são fundamentais para AAE.” (d’AURIA; CINNÉIDE, 2009, p.316).

“[Indicadores ambientais] são fundamentais para um processo de AAE exitoso, abrangente e rigoroso.” (DONNELLY; O’MAHONY, 2011, p.339).

“Vale a pena dispender tempo e recursos nos estágios iniciais da AAE e do desenvolvimento do plano para estabelecer indicadores ambientais apropriados. Isso maximizará recursos, minimizará a duplicação de esforços e os custos e resultará em um bem sucedido programa de monitoramento.” (DONNELLY; O’MAHONY, 2011, p.353).

“Indicadores são vistos como uma parte essencial do processo de AAE.” (GAO et

al., 2013b, p.234-235).

“Sistemas de indicadores são essenciais para AAE.” (WANG et al., 2013, p.376). Fontes: no corpo do Quadro. Elaboração do autor.

Como já delineado no item 2.5, permitir o alcance de melhores patamares de sustentabilidade é a grande razão de ser da AAE. Nesse sentido, o primeiro passo para tornar operacional o conceito de sustentabilidade em AAE é definir objetivos, metas e os respectivos indicadores (ECMT, 2000; NGUYEN; COOWANITWONG, 2011). Para Donnelly et al. (2008), esses elementos mantém entre si uma relação de mútua influência e dependência, e seu desenvolvimento em estágios precoces do processo é vital para garantir a alta qualidade deste. Assim, cada um dos receptores ambientais41 potencialmente suscetíveis ao plano ou programa deve estar vinculado a objetivos factíveis; para cada um destes, por sua vez, deve haver uma ou mais metas associadas (com a respectiva magnitude de avanço e o prazo para alcançá-las); e estas estarão relacionadas a um ou vários IdS devidamente compatíveis com os parâmetros antes propostos. O modelo evidencia, portanto, que a escolha de IdS deve ser antecedida pela definição de objetivos e de metas, nesta ordem (DONNELLY et al., 2006b).

No contexto da AAE, os IdS desempenham inúmeros papéis ou funções, como apontam os trabalhos de Therivel (1996), Donnelly et al. (2006a; 2006b; 2007; 2008), Fischer (2007), d’Auria e Cinnéide (2009), Donnelly e O’Mahony (2011), Ezequiel e Ramos (2011), Garfi et al. (2011), Silva et al. (2012; 2014b), Gao et al. (2013a; 2013b) e Wang et al. (2013):

(a) _{Demonstrar as mudanças na qualidade ambiental resultantes} da implementação de planos ou programas, ou seja, prever, demonstrar, avaliar e monitorar impactos (positivos ou negativos) sobre o meio ambiente, podendo, também, envolver aspectos econômicos e sociais;

(b) Controlar ou verificar o alcance de objetivos e metas a eles relacionados, atribuição que levou Partidário (s.d., p.52) a definir indicador de AAE como “unidade de medida pela qual o alcance de uma meta pode ser monitorado”;

41 _{Receptor ambiental é o termo empregado por Donnelly et al. (2006b) para} definir cada uma das dimensões, categorias ou domínios de componentes ambientais suscetíveis a algum tipo de impacto. A Diretiva CE-42/2001 especifica, em seu Anexo I, inciso (f), doze receptores: biodiversidade; população; saúde humana; fauna; flora; solo; água; atmosfera; fatores climáticos; bens materiais; patrimônio cultural, incluindo o patrimônio arquitetônico e arqueológico; paisagem; além da própria interrelação entre estes fatores (receptores).

(c) Registrar as características e dados de base, ou “situação de referência”, isto é, a situação do objeto em avaliação antes do início desta (no chamado “momento zero”), a fim de contrastar com a condição verificada em momentos futuros;

(d) _{Permitir a comparação entre os efeitos determinados por} diferentes cenários ou alternativas de ação e desenvolvimento, propostos(as) pela AAE;

(e) Reduzir o volume e a complexidade da informação que é repassada pelos/aos gestores, permitindo que a AAE possa exercer maior influência (efetividade) sobre a decisão final;

(f) Melhorar e/ou simplificar a comunicação entre as várias partes interessadas, pois indicadores constituem elementos de fácil interpretação, levando à maior disseminação da informação e, possivelmente, a maiores índices de participação pública; e

(g) _{Instrumentalizar a etapa de monitoramento (seguimento ou} follow-up), que transcorre após a tomada de decisão e que se destina a acompanhar e avaliar a consolidação do PPP.

Para Donnelly et al. (2008), considerando que uma das funções da AAE é determinar os impactos ambientais atuais e continuados, sua efetividade é refletida na qualidade das ferramentas usadas para demostrar esses impactos, quais sejam os objetivos, as metas e os IdS. A Figura 3, apresentada por Therivel (2010), retrata a relação direta que deve existir entre os objetivos da AAE e os IdS utilizados, bem como a necessária conexão entre as funções descritas nos itens (a), (c) e (g).

Figura 3. Relações entre indicadores e outros elementos da Avaliação Ambiental Estratégica.

Donnelly et al. (2008) e Donnelly e O’Mahony (2011) consideram que os IdS são a principal ferramenta para demonstrar os impactos de planos e programas. Para estes autores, a aplicação de IdS na AAE teria vantagens como simplicidade, foco no monitoramento, redução de custos, maximização de recursos e diminuição na carga de trabalho. Todavia, estaria associada também a desvantagens, entre as quais a dificuldade de seleção, possibilidade de dados adequados não estarem disponíveis, risco de serem afetados por fatores externos e exigência de contínua atualização (DONNELLY; O’MAHONY, 2011). 5.2 INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE EM AAE: A CONCEPÇÃO DESTE TRABALHO

A análise dos relatórios de AAE revela que não existe um padrão de uniformização no que se refere ao emprego de IdS ou mesmo em relação ao significado assumido pelo (atribuído ao) termo “indicador”. Devido a esta diversidade, a não delimitação clara do significado de “indicador de sustentabilidade” no âmbito deste estudo pode gerar dúvidas quanto ao seu resultado, ou mesmo impedir uma eventual comprovação posterior. Visando proporcionar a necessária rastreabilidade ao estudo, considera-se imperioso apresentar os pressupostos que nortearam a abordagem que se seguirá.

Assim, para fins deste trabalho, indicadores de sustentabilidade são parâmetros quanti ou qualitativos de informação ou medição que possibilitam descrever situações de referência e estimar/avaliar os possíveis ou reais efeitos de políticas, planos e programas – bem como de suas alternativas e de diferentes cenários prospectivos – sobre elementos de desenvolvimento sustentável próprios da situação em análise (notadamente em termos ambientais biofísicos, sociais, econômicos ou institucionais), permitindo a projeção de tendências e a verificação do cumprimento de objetivos e metas.

Deste modo, considera-se IdS o parâmetro que possibilite (sirva para) dimensionar, descrever, caracterizar ou representar um fator, componente ou tema que esteja ligado à sustentabilidade, em um processo de AAE. Indicadores de sustentabilidade devem ter a capacidade e a finalidade de avaliar efeitos e consequências do PPP, e não o andamento físico ou cronológico deste. Portanto, um indicador de output ou implementação, voltado a medir o grau de execução ou implementação de ações ou fases do PPP (por exemplo, área construída em certo período de tempo), não é considerado um IdS. Por outro lado, é

IdS o indicador que busque avaliar o efeito desta área construída sobre algum componente ambiental, social, econômico ou institucional, como, por exemplo, área desmatada ou número de empregos a serem gerados.

Esta pesquisa também adota a classificação de “indicadores de sustentabilidade para avaliação e monitoramento” (IdSAM_{), atribuindo-a} àqueles indicadores que, nos processos de AAE, estão elencados para realizar os papéis referentes à avaliação dos PPP, suas alternativas e/ou cenários, ou ainda ao monitoramento ex-post dos efeitos advindos sobre componentes ou dimensões de sustentabilidade.

5.3 SELEÇÃO DE INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE EM