PAPÉIS DOS INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE NAS AAEs

Neste item, a exposição focará os 30 processos/relatórios de AAE que empregam IdS. Por questão óbvia, não considerará os dois restantes. Como já destacado, a grande maioria dos processos de AAE emprega IdS; porém, não o faz de modo homogêneo, sendo que a função desempenhada pelos IdS varia caso a caso. Algumas AAEs utilizam os IdS para um único papel, enquanto, em outras, estes assumem múltiplas finalidades.

O emprego de IdS como elementos de construção e descrição da linha de base inicial52 foi verificado em todas as 30 AAEs que utilizam IdS (Quadro 22). Em cinco AAEs (N-09, N-10, N-11, N-22 e N-24), este foi a único papel desempenhado pelos IdS. Outras funções assumidas pelos IdS são a formulação da linha de base tendencial53 (33,3% das AAEs), a demonstração de possíveis efeitos ou impactos do PPP em avaliação (73,3%), a análise e comparação de cenários54

52 _{A linha de base inicial é entendida como a descrição ou caracterização da} condição do objeto/contexto em estudo ao início do processo de avaliação, isto é, no chamado “momento zero” (ou, em outras palavras, o “estado atual do ambiente ou da sustentabilidade”, segundo THERIVEL, 2010, p.102).

53 _{A linha de base futura ou tendencial – em algumas AAEs denominada} “cenário zero” – constitui a descrição do contexto com incorporação das mudanças tendenciais e que ocorreriam independentemente da implementação do PPP (THERIVEL, 1996; 2010). A definição das linhas de base (também ditas “situações ou cenários de referência”), seja inicial ou tendencial, permite sua comparação à condição observada na hipótese de adoção do PPP, possibilitando, assim, a estimativa dos impactos ou efeitos deste.

54 _{Cenários são “um conjunto de futuros razoavelmente plausíveis, mas} estruturalmente diferentes” (VAN DER HEIJDEN, 1996, p.29). Os cenários envolvem elementos e condições que estão acima da possibilidade de interferência do desenvolvedor do PPP e do praticante da AAE, ou seja, são fatores externos aos objetos em avaliação e seus atores. Partidário (2012) considera que a técnica da cenarização é muito útil para considerar futuros possíveis baseados no mapeamento das tendências passadas e atuais, e em eventos incertos relativamente prováveis. Para a mesma autora (2007), os

cenários são fundamentais na análise e avaliação estratégica, pois permitem compreender a evolução do PPP em cada cenário, os prováveis efeitos significativos do PPP para cada cenário e as opções que podem ser consideradas para evitar ou reduzir esses efeitos, assegurando o cumprimento dos objetivos

estratégicos. Assim, segundo OECD (2006), o planejamento de cenários visa

(46,7%), e o contraste de alternativas55 do PPP (26,7%). Apenas duas AAEs (N-07 e N-19) empregam IdS para todas as funções indicadas. Quadro 22. Processos de Avaliação Ambiental Estratégica que empregam indicadores de sustentabilidade: classificação com base na(s) função(ões) desempenhada(s) pelos indicadores e na forma como são utilizados.

Papel dos IdS

Processo de AAE (N-...)

%

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

DESCRIÇÃO DAS SITUAÇÕES DE REFERÊNCIA (LINHAS DE BASE)

Elaboração da linha de base inicial                               100,0 Elaboração da linha de base futura           33,3 AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO Demonstração dos possíveis impactos do PPP                       73,3 Avaliação de cenários de implantação do PPP               46,7 Avaliação de alternativas do PPP         26,7

AAEs N-03 e N-08 não empregam indicadores de sustentabilidade (IdS)

% Percentual de AAEs que empregam IdS para o papel indicado, em relação ao total de AAEs que utilizam IdS (30).  Apresenta IdS com respectivos valores ou resultados

 Apenas lista os IdS, sem apresentar seus valores ou resultados Fonte: Elaboração do autor.

mais resilientes, através da compreensão de uma vasta gama de futuros possíveis, e a conceberem vias para alcançar os objetivos pretendidos.

55 _{Para fins deste trabalho, entende-se por alternativas as variantes dos planos e} programas que os diferenciam em aspectos quase sempre centrais, e que são apresentadas como opções para análise comparativa e decisão. A comparação de alternativas permite ao tomador de decisão a definição da opção que conduza ao objetivo pretendido com menor dano ou máximo benefício ao meio ambiente (à sustentabilidade), ou que propicie o melhor balanço entre objetivos contraditórios (THERIVEL, 1996). Ao contrário dos cenários, as alternativas envolvem elementos intrínsecos ao PPP e, portanto, passíveis de escolha. Como exemplos de alternativas em processos de AAE, pode-se citar: diferentes graus de implantação parcial do objeto; prioridade de uma obra em relação à outra; localização espacial do empreendimento; tipo de abastecimento energético (gás, carvão, eólico, etc.); diferentes formas de gestão de resíduos, entre outros.

Uma abordagem mais abrangente sobre o uso e os papéis dos IdS nas AAEs nacionais será procedida adiante, quando da análise do modelo de governança de IdS estabelecido neste trabalho, em relação à experiência brasileira nesta ferramenta.

9.4 CARACTERIZAÇÃO DOS INDICADORES DE

SUSTENTABILIDADE UTILIZADOS EM FUNÇÕES DE

AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO

Como acima foi demonstrado, um total de 25 AAEs empregam IdS para as funções de avaliação e monitoramento do PPP. Quanto a estas, apresenta-se uma breve abordagem sobre algumas características que revestem o emprego de tais IdS.

Um primeiro aspecto a abordar é a classificação temática dos indicadores utilizados. Segundo o descrito no item 2.4, alguns pesquisadores consideram que a AAE deve voltar-se apenas à dimensão “ambiental” da sustentabilidade, de modo a, inclusive, justificar a própria denominação do instrumento. Outros, porém, entendem que a AAE está relacionada à sustentabilidade plena e deve incluir pelo menos suas três principais dimensões (triple bottom line). Esta corrente é, aparentemente, a dominante no Brasil. Das 25 AAEs em análise, 21 (84%) empregam simultaneamente indicadores ambientais, econômicos e sociais (Quadro 23). Apenas 16% dos relatórios trazem indicadores de duas ou de apenas uma dimensão. Silva et al. (2012) constataram que, entre as 12 AAEs (representando 10 países) que continham IdS, 10 (83,3% do total) empregaram indicadores nas três dimensões.

Cabe destacar, ainda, que 12 AAEs (48,0%) apresentam IdS relacionados à dimensão institucional (também referida como dimensão governança), que vem sendo considerada o “quarto pilar” do desenvolvimento sustentável. A relevância deste resultado está relacionada ao fato desta dimensão não receber a devida atenção pela literatura mundial de AAE. A partir de ampla revisão bibliográfica, Silva et al. (2014a) compilaram 106 definições conceituais para o constructo “Avaliação Ambiental Estratégica”, e verificaram que, enquanto 72 definições empregam os termos “ambiental” ou “meio ambiente”, 11 fazem referência ao triple bottom line, e apenas uma definição inclui a dimensão “institucional”. Dada a reconhecida importância que a dimensão assume frente aos processos que podem conduzir ao desenvolvimento sustentável, sua menção por quatro em

cada dez AAEs brasileiras é um aspecto que merece ser devidamente pontuado.

Quadro 23. Caracterização dos indicadores de sustentabilidade empregados para as funções de avaliação e monitoramento nas AAEs brasileiras estudadas: classificação temática, classificação tipológica e sistema de organização empregado (framework).

Processo de AAE (N-...)

T

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

CLASSIFICAÇÃO TEMÁTICA DOS INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE EMPREGADOS

Ambiental + social + econômico (triple

bottom line)

X X X X X X X X X X 10

Triple bottom line

+ institucional X X X X X X X X X X X 11 Ambiental + econômico X 1 Ambiental + institucional X 1 Apenas ambiental X X 2

CLASSIFICAÇÃO TIPOLÓGICA DOS INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE EMPREGADOS

Qualitativos +

quantitativos X X X X X X X X X X X X X X X 15 Apenas

quantitativos X X X X X X X X X X 10 SISTEMA DE ORGANIZAÇÃO DOS INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE (FRAMEWORK EMPREGADO) Temático X X X X X X X X X X X X X X X X 16 Dimensão da sustentabilidade X X 2 Temático + dimensão da sustentabilidade X 1 Pressão-Estado- Resposta X 1 Não emprega X X X X X 5

AAEs N-03 e N-08 não empregam indicadores de sustentabilidade (IdS)

AAEs N-09, N-10, N-11, N-22 e N-24 não empregam IdS para as funções de avaliação e/ou monitoramento. T: Total de AAEs

Fonte: Elaboração do autor.

No que se refere à classificação tipológica dos indicadores empregados para avaliação e monitoramento, seis em cada dez

processos utilizam tanto IdS quantitativos quanto qualitativos56, ao passo que nos demais foram elencados apenas IdS quantitativos (Quadro 23). Ezequiel (2010) verificou que, entre 21 AAEs analisadas, os indicadores quantitativos estavam presentes em todas, enquanto os indicadores qualitativos constaram de 16 processos (76%), sendo que estes corresponderam a apenas 8,6% do total de indicadores apresentados no conjunto das avaliações. O uso conjunto de IdS quantitativos e qualitativos é destacado por Finnveden et al. (2003), Scott e Marsden (2003) e Donnelly et al. (2006a).

Cabe abordar, também, os sistemas de organização de indicadores que foram adotados. Como antes já se afirmou, tais sistemas são empregados com o intuito de permitir a apresentação clara e concisa dos IdS em um estudo, associando-os a categorias, princípios, objetivos, metas e/ou valores de referência, entre outros parâmetros. Alguns modelos de organização foram destacados no item 4.5 deste trabalho. As AAEs analisadas apresentam os IdS segundo diversos sistemas de organização (Quadro 23). Entre estes, o mais empregado é o modelo temático, presente de forma exclusiva em 16 AAEs (64%) e ainda em uma que o associa ao modelo de dimensões da sustentabilidade. Cinco relatórios não empregam qualquer sistema de organização para apresentar os IdS, fazendo-o de forma dissertativa ao longo do texto. Ezequiel (2010), ao analisar AAEs portuguesas, verificou que em 90% dos casos os IdS foram organizados de modo temático, no que a autora denominou “fatores ambientais”.

56 _{Este trabalho considera que indicadores quantitativos são medidas de} quantidades ou valores expressos na forma numérica (isto é, números ou relações que são verificáveis objetivamente). Indicadores qualitativos são descrições subjetivas ou categorias usadas para expressar resultados em termos de qualidade, os quais indicam julgamentos, opiniões, percepções ou níveis de satisfação das pessoas em termos de uma experiência em particular, condição ou assunto. Indicadores qualitativos são normalmente apresentados em uma escala não numérica e às vezes assumem uma forma binária, mas podem ser agrupados, graduados e transformados em valores numéricos (como, por exemplo, percentual de observações em cada categoria).

10 PROCESSOS DE AVALIAÇÃO AMBIENTAL