Contribuições da temática da aplicação da energia nuclear para o estudo da inserção

Revelar o perfil brasileiro quanto aos usos da energia nuclear implica identificar os traços mais marcantes, ou o conjunto de características mais evidentes que, com base nos propósitos nacionais, explicam o comportamento externo brasileiro nos fóruns internacionais, nas relações regionais e no plano bilateral em face dos desígnios definidos na política nuclear nacional.

A partir do marco analítico estabelecido, a observação empírica empreendida nas fontes documentais em torno dos interesses nacionais para a aplicação da energia nuclear e a inserção internacional do Brasil revelou como a experiência nacional na temática incorporou traços e vieses peculiares ao comportamento externo. Esses traços ou elementos, que dialogam com os princípios advindos do acumulado histórico, são apresentados a seguir, ainda que sua ocorrência, evolução e predominância sejam fundamentadas historicamente nos três capítulos subsequentes. Como dito, em seu conjunto – e considerando as especificidades da trajetória nacional da política nuclear, seus propósitos e os atores políticos afetos a sua formulação nos dez governos analisados na tese –, esses princípios conduziram a conformação de um padrão de conduta ou de perfil internacional específico no interregno de 1946 a 1985, cuja análise e conceituação são alvos das conclusões da tese.

A nuclearização pacífica e a defesa do desarmamento, a busca do desenvolvimento nacional, o direito ao uso pleno da energia nuclear como requisito ao desenvolvimento, a diversificação de colaboradores, a atuação autônoma nos fóruns multilaterais e a relação simétrica e pragmática com a Argentina são tratados a seguir:

1) Nuclearização pacífica e a defesa do desarmamento – Um dos traços mais marcantes da inserção internacional do Brasil desde 1946 foi a defesa do uso pacífico da energia atômica e do repúdio à fabricação de armamentos para fins de dissuasão bélica, primando pelo princípio do não confrontacionismo e da tradição pacífica no plano internacional. Tal princípio influenciou a posição do Brasil a favor das discussões internacionais na ONU acerca da não proliferação de armas nucleares e do desarmamento geral e completo das potências nucleares. O país imprimiu esse princípio em sua atuação desde a criação da United Nations Atomic Energy Commission (Unaec) e, posteriormente, no Comitê de Desarmamento das Dezoito Nações na ONU. Além disso, a participação ativa do Brasil na criação do sistema de

salvaguardas da AIEA, nos anos 1960, foi pautada no apoio à fiscalização dos projetos de cooperação internacional realizados sob os auspícios da agência com vistas a assegurar seus fins pacíficos. Da mesma forma, o Brasil estendeu as salvaguardas da AIEA aos acordos de cooperação técnica realizados com outros países para o uso pacífico da energia nuclear realizados à margem da agência, incluindo o acordo nuclear com a Alemanha que previa a transferência da tecnologia de enriquecimento de urânio. No contexto regional, os sucessivos governos brasileiros não buscaram garantir a estabilidade regional por meio da posse de armas nucleares, como ocorreu em outras regiões do globo. Na América Latina, o país propôs, no contexto da crise dos mísseis em Cuba, de 1962, o estabelecimento de uma zona desnuclearizada militarmente na região. As negociações culminaram na assinatura do Tratado de Tlatelolco, o que demonstrou o interesse nacional de evitar a disseminação de armas nucleares e, ao mesmo tempo, criar um ambiente de confiança para o pleno desenvolvimento científico e tecnológico da energia nuclear para fins pacíficos ou civis. O Brasil buscou assegurar o comprometimento das potências nucleares em não realizar testes atômicos na região ou utilizar armas nucleares contra os países signatários desse tratado.

2) A busca do desenvolvimento nacional – O desenvolvimento da aplicação da energia nuclear foi percebido, na década de 1950, como uma oportunidade de promover o progresso da ciência e da tecnologia no país diante de uma revolução que se estabelecia a partir da energia dos núcleos “atômicos”. O atraso das nações em desenvolvimento em comparação com os países industrializados se dava, sobretudo, no campo científico e tecnológico. Todavia, o próprio desenvolvimento da energia nuclear foi constantemente associado ao seu potencial destrutivo, em uma espécie de binômio “energia nuclear-bomba atômica”. De um lado, a energia nuclear e seu uso se mostraram como alternativa promissora e fascinante para o desenvolvimento científico e tecnológico de alguns países; por outro, motivaram o controle de seu uso para fins militares por aqueles países que já haviam transposto a barreira do desenvolvimento científico e tecnológico. Nesse sentido, o domínio da tecnologia nuclear foi apresentado como um caminho que se abriu de “fora para dentro” ou, nas palavras do historiador José Honório Rodrigues (1967), “como um feixe de inacreditáveis possibilidades”, que propiciaria a autonomia em áreas estratégicas para o Brasil e para outras nações em desenvolvimento. Tal visão era compartilhada por grande parte dos

segmentos da comunidade científica nacional e dos atores governamentais, tornando- se consenso, a partir de meados da década de 1950, de que era preciso obter a tecnologia nuclear, ainda que as estratégias para consegui-la gerassem divergência entre os atores políticos e a comunidade científica. O desenvolvimento nacional por meio do uso da energia nuclear esteve atrelado ao esforço de promover o conhecimento científico e tecnológico que geraria os insumos necessários ao desenvolvimento econômico em setores como indústria, medicina e agricultura, contribuindo igualmente para o desenvolvimento social da população. O desenvolvimento econômico e social como fim último respaldou o discurso de defesa da soberania nacional sobre as jazidas de minérios atômicos, cuja exploração e aproveitamento deveriam ser convertidos para promover o avanço tecnológico do país. Esse foi um tema muito sensível e que afetou sobremaneira as relações com os Estados Unidos e a cooperação no setor. O almirante Álvaro Alberto foi o precursor de uma política de estabelecimento do monopólio da União sobre os minérios atômicos e da exigência de contrapartidas científicas e tecnológicas nas transações comerciais dos minérios atômicos nacionais. Tais contrapartidas refletiam o interesse nacional em dotar o país de tecnologia cujo desenvolvimento inicial estava atrelado à colaboração com outros países, mas que visava contribuir para alcançar a autonomia e a independência em todas as fases do ciclo de produção da energia nuclear. O comportamento brasileiro no cenário internacional pode ser entendido a partir da motivação da busca da autonomia ou da independência científica e tecnológica, associada à perspectiva de promoção do desenvolvimento. O tema do emprego da energia nuclear, que envolve certamente uma série de condições complexas, teve uma dimensão política latente em virtude da associação “energia nuclear-bomba atômica” e da tentativa no plano multilateral de controlar a disseminação da tecnologia sensível que poderia conduzir à proliferação de armas de destruição em massa do tipo nuclear. Certamente, tal dimensão política da aplicação da energia nuclear, além de considerar a conjuntura internacional quanto às decisões de não proliferação, influenciou a busca de parcerias via colaboração internacional, seja em prol da transferência de conhecimento e tecnologia, seja da comercialização de matérias-primas, de equipamentos e de componentes. Isso porque, por exemplo, um acordo internacional pode ser vantajoso do ponto de vista técnico, mas com desdobramentos negativos no plano político em virtude da conjuntura internacional. Assim, foi no âmbito da política exterior e da estrutura burocrática responsável por sua execução, o Itamaraty, que

muitos dos contatos externos, no plano das decisões multilaterais ou das relações bilaterais, foram empreendidos, considerando-se a dimensão política inerente ao desenvolvimento do uso da energia nuclear.

3) Direito ao uso pleno da energia nuclear como requisito ao desenvolvimento nacional – A promoção do desenvolvimento nacional, especialmente nos campos científico e tecnológico, constitui-se no principal propósito quanto ao emprego da energia nuclear. Tal interesse levou o Brasil a defender o uso pleno da energia nuclear, cuja principal discussão centrou-se no direito de realizar explosões nucleares pacíficas para testar os avanços que se empreenderiam nos centros de pesquisa do país. As explosões pacíficas eram um tema controverso nos debates internacionais, dada a dificuldade – inclusive do ponto de vista tecnológico – de distinguir uma explosão nuclear pacífica (não realizada em reatores, mas por meio da detonação de artefatos) daquela utilizada para o emprego militar. É interessante destacar o uso de explosões de artefatos com propósitos pacíficos, o que significaria utilizar um artefato semelhante a uma bomba, mas não para fins de dissuasão. O Brasil foi um dos países que historicamente defendeu as explosões pacíficas como requisito para testar o domínio completo do ciclo do enriquecimento de urânio. Na inserção internacional do Brasil, é importante observar a dissociação que os atores políticos buscaram defender no plano internacional entre as explosões nucleares pacíficas e as ambições em torno da bomba atômica como medida não discriminatória aos programas nucleares dos países em desenvolvimento em face das potências nucleares. Esse princípio foi defendido de forma a não contrariar o princípio do uso pacífico, articulado ao princípio do desenvolvimento científico e tecnológico independente e não cerceado pelas potências nucleares. Tal visão prevaleceu nas negociações do Tratado de Tlatelolco, mas encontrou resistência quando das negociações que levaram à criação do Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP), em 1968. O regime de não proliferação instituído no TNP, o qual o Brasil se recusou a assinar, congelava o poder mundial, de acordo com palavras do diplomata João Augusto de Araújo Castro, um dos principais protagonistas desse discurso na ONU. Remetendo ao princípio do juridicismo, ainda que o conteúdo do acordo fosse distinto, o TNP foi percebido como um tratado desigual ou, nas palavras do diplomata Araújo Castro, como uma espécie de “colonato”, ao privilegiar os interesses das potências nucleares e ser permissivo ao desenvolvimento científico e tecnológico nacional. O tratado, assentado sobre a noção

de não proliferação de armas nucleares no campo da cooperação em segurança internacional, se apresentava como limitador da capacidade nacional e de busca da autonomia graças aos constrangimentos impostos pelas ditas nações desenvolvidas e armadas nuclearmente aos países subdesenvolvidos e desarmados, cuja aceitação do regime internacional implicaria a reprodução de relações de dependência tecnológica e de desigualdade no longo prazo.

4) A diversificação de colaboradores internacionais – O uso da colaboração técnica internacional35

serviu como instrumento para que o Brasil tivesse acesso ao conhecimento e aos avanços tecnológicos obtidos por outras nações para desenvolver as bases ou etapas iniciais do programa nuclear nacional, especialmente de países como Estados Unidos, França, Alemanha e Inglaterra, além dos contatos realizados com países como Canadá e Japão. Nos acordos de cooperação científica,36

destaca-se que a colaboração bilateral37

na área educacional teve papel fulcral na formação de

35 _{Considerando a existência de diferentes modalidades de cooperação internacional, o conceito adotado na tese} baseia-se no entendimento oferecido por SILVA (2007, p. 7 e 8): “Colaboração e cooperação têm conceitos diferentes, embora ambas signifiquem ‘trabalhar em conjunto’ e sejam importantes. A colaboração é não equitativa e assimétrica, o que implica a existência de um ator principal, responsável pelo projeto/programa e proprietário dos resultados mais interessantes do ponto de vista de aplicação estratégica, industrial e comercial, enquanto os outros membros são apenas coadjuvantes. Em geral, esse tipo de trabalho conjunto se limita à assistência técnico-científica, à formação de recursos humanos para a pesquisa, à utilização de equipamentos e laboratórios do membro principal em experimentos conjuntos de interesse maior dos ‘donos da pesquisa’; à doação de equipamentos usados para países menos desenvolvidos e à instalação temporária e supervisionada em locais privilegiados no território do participante para observação/coleta de dados do membro principal. [...] A colaboração bem sucedida pode evoluir para cooperação. Um ponto essencial na cooperação é que ela agrega funções e age transversalmente, assim, não se limita à segmentação setorial. Reúne conhecimento tácito, know-

how e financiamento próprio. Cada parceiro é corresponsável pelo sucesso do empreendimento. Esse procedimento facilita o aprendizado organizacional. A parceria é uma sociedade em que as regras são conhecidas, aceitas e respeitadas pelos seus membros. Os conhecimentos multidisciplinar e multissetorial enriquecem as alianças, tornando-as atraentes em termos de competitividade”. Cabe ressaltar que a maioria dos acordos de cooperação para os usos civis da energia nuclear se insere no que o autor classifica como colaboração, e não cooperação. Ainda que o termo cooperação seja usado no texto como sinônimo de “trabalhar em conjunto”, de fato, no período analisado, somente o acordo entre Brasil e Alemanha de 1975 equivaleu a uma cooperação em que houve a transferência de conhecimento e know-how, a partir da colaboração observada anteriormente e sua evolução para a cooperação simétrica.

36 _{Em geral, os acordos básicos de cooperação para o uso pacífico da energia nuclear incluíam as seguintes} possibilidades de colaboração de natureza técnica e científica: intercâmbio de técnicos e de cientistas a fim de prestarem serviços consultivos e de assessoria, no estudo e execução de projetos determinados; organização de seminários, ciclos de conferência, programas de treinamento e outras atividades semelhantes; concessão de bolsas de estudos a candidatos, devidamente selecionados, dos países, para a realização, no território do outro país, de cursos ou estágios de formação, treinamento, aperfeiçoamento ou especialização, em matérias ou técnicas prioritárias para o progresso tecnológico e científico e para o desenvolvimento econômico e social; estudo conjunto de projetos experimentais, de qualquer natureza, e sua realização conjunta ou com a eventual participação de terceiro país ou entidade internacional; instalação de centros de documentação técnico- pedagógica e de formação ou de aperfeiçoamento profissional; quaisquer outras atividades de cooperação técnica ou científica a serem acordadas entre os dois governos.

37 _{Segundo análise de Jolles (1958, p. 13-14), “El procedimiento de los acuerdos bilaterales se aplica a las} transacciones concertadas entre dos partes solamente, y por tanto permite satisfacer las necesidades concretas de

quadros destinados a alavancar o desenvolvimento científico a partir do intercâmbio não somente de informações, mas de cientistas e de experiências em prospecção mineral, montagem de equipamentos e operação. Nesse sentido, a busca da cooperação destinou-se aos países desenvolvidos como instrumento de promoção de desenvolvimento. A diversificação de colaboradores foi um traço marcante na ação externa em prol do propósito de utilizar a energia nuclear para fins pacíficos, tendo em vista a conjuntura internacional até meados da década de 1950 e o monopólio norte- americano estabelecido pela Lei McMahon de 1946. Buscou-se, com isso, a diversificação de colaboradores, não excludente à colaboração norte-americana, de forma a ampliar as possibilidades de obtenção dos insumos necessários ao programa nuclear, mesmo posteriormente à assinatura do acordo com a Alemanha em 1975. O Brasil também utilizou a cooperação técnica bilateral para os usos pacífico da energia nuclear com vistas ao incremento de sua projeção na América Latina como país avançado no setor. Tal cooperação, acoplada à procura da promoção do desenvolvimento nacional e do direito ao uso pleno da energia nuclear, foi um instrumento útil na afirmação dos princípios que o Brasil defendia nos fóruns multilaterais, especialmente no tocante à posição contrária ao TNP. A exceção nesse caso foi a Argentina, uma vez que a cooperação tardia, em 1980, inaugurou uma modalidade de cooperação com um país em desenvolvimento latino-americano que desenvolvia, tal qual o Brasil, um programa nuclear avançado, complementar ao brasileiro em termos tecnológicos. A partir da década de 1960, o Brasil passou a assinar acordos de cooperação técnica com os demais países em desenvolvimento na América Latina como forma de obter prestígio e reconhecimento de seu status de nação mais avançada na região e que refletiria em sua posição nos fóruns multilaterais – estratégia adotada também por Buenos Aires.

un país determinado en lo que se refiere a la asistencia en la preparación de un programa de energía atómica. El acuerdo puede ampliarse ulteriormente con objeto de facilitar asistencia financiera en la ejecución de determinados proyectos. El país suministrador, que puede elegir libremente a su asociado y establecer las condiciones concretas a que se ajustara la cooperación entre ambos, estará posiblemente dispuesto a ofrecer una asistencia más amplia que en el caso de que esas condiciones fuesen distintas. Por otra parte, una de las principales limitaciones de este procedimiento la constituye el hecho de que una de las partes contratantes puede fijar las condiciones del acuerdo y fiscalizar su aplicación. Además, como es posible que un país determinado no pueda obtener de un solo proveedor toda la asistencia de que tiene menester, dicho país puede estimar necesario concertar varios acuerdos bilaterales. Si las condiciones estipuladas en estos acuerdos fueran diferentes, por ejemplo en lo que se refiere a las clausulas relativas a la seguridad y a la protección de la salud, a los métodos de contabilidad y a las salvaguardias, su aplicación resultaría sumamente complicada. Para resolver este problema, los acuerdos bilaterales que se conciertan en la actualidad se ajustan cada vez más a los sistemas internacionales, y prevén, por ejemplo, la posibilidad de sustituir los controles bilaterales por salvaguardias de carácter internacional. La medida en que se realice dicha sustitución determinara si el procedimiento ‘bilateral’ puede ser integrado en el ‘internacional’”.

5) Atuação autônoma nos fóruns multilaterais – No caso do Brasil, a busca do emprego da energia nuclear deve ser entendida como um desígnio que não esteve relacionado às preocupações dos países que já dominavam o conhecimento científico e tecnológico necessário ao emprego da energia nuclear para fins militares, que lhes permitia, inclusive, influenciar a distribuição de poder mundial e o próprio curso da evolução do sistema internacional – garantindo sua existência ou sua constante ameaça de aniquilação – ou estabelecer politicamente o dito “apartheid nuclear”, a partir de 1968, com a proposição do regime de não proliferação (KISSINGER, 2014). Como dito, essa busca se associou à promoção do desenvolvimento no sentido amplo do termo, moldada por um conjunto de fatores e prioridades que variaram no decurso do período de 1946 a 1985 e influenciaram os interesses nacionais e a tomada de decisão no tocante à política nuclear nacional. Em virtude da posse de jazidas de minérios atômicos (especialmente das areias monazíticas e posteriormente de urânio) e da percepção de segmentos do governo e da comunidade científica que vislumbravam o potencial estratégico desses recursos na era nuclear, o país desenvolveu uma diplomacia ativa em prol dos interesses nacionais quanto ao uso desses minérios tal qual a busca do direito ao desenvolvimento tecnológico do ciclo do combustível nuclear. É interessante observar que essa atuação se deu, na maioria das vezes, de forma autônoma, ou seja, com o intuito de salvaguardar os interesses nacionais à revelia de pressões externas. No então dito Terceiro Mundo, além do Brasil, Índia, África do Sul, Israel e Argentina foram os países que buscaram a autonomia científica e tecnológica para o emprego autônomo da energia nuclear.

6) A relação simétrica e pragmática com a Argentina – As relações entre Brasil e Argentina foram marcadas pela cooperação formal tardia, mas resultado de um conjunto de fatos anteriores a 1980. Isso porque ambos eram os países mais avançados em termos do aproveitamento de minérios atômicos (os dois possuíam jazidas em seus territórios) e no desenvolvimento da tecnologia nuclear na América Latina, cujos programas, em termos tecnológicos, não eram concorrentes (especialmente no que tange à linha de reatores adotada e ao elemento para produção de combustível nuclear). A constatação dessa simetria, inclusive, repercutiu na participação dos dois países na Junta de Governadores da AIEA, por meio da alternância como representantes dos países mais avançados no campo nuclear da América Latina,

estabelecida a partir da “fórmula Bernardes” e da rotatividade de assentos. Tal simetria foi simbolizada também pela convergência de interesses quanto aos propósitos de aplicação da energia nuclear, expressos em sua utilização para fins pacíficos e destinados a robustecer o desenvolvimento científico, tecnológico, econômico e social. Dessa forma, Brasil e Argentina buscaram ter uma posição proeminente nas instâncias