Da Previsão do Objeto da PPP no Plano Plurianual – PPA

esteja previsto no PPA, o último dos instrumentos de planejamento orçamentário. Topograficamente, talvez a alocação deste requisito no inciso V do artigo 10 da Lei de PPP provavelmente não tenha sido a mais feliz, em razão do PPA ser instrumento mais abrangente, e necessariamente predecessor e orientador dos outros dois (LDO e LOA); razão pela qual não se cogitaria a inclusão de um projeto

de PPP na LDO e na LOA se ele também não estivesse no PPA.65

O PPA é considerado uma lei orçamentária de médio a longo prazo, já que sua duração é de 4 anos66_{, vigendo a partir do segundo ano do mandato do então}

Chefe do Executivo ao fim do primeiro ano do seu sucessor, ou seja, a vigência do PPA não coincide com o mandato do governante.67

64 _{RIBEIRO, Maurício Portugal; PRADO, Lucas Navarro. Comentários à Lei de PPP – parceria} público-privada. Fundamentos econômico-jurídicos. São Paulo: Malheiros, 2007. p.264.

65 _{Na mesma linha, a doutrina também nos alerta que a referida presença do dispositivo na lei além} disso seria, de certa forma, desnecessária, uma vez que o artigo 167, § 1.º da CF estabelece que nenhum investimento que ultrapasse um exercício financeiro será iniciado sem sua inclusão no PPA. RIBEIRO, Maurício Portugal; PRADO, Lucas Navarro, loc. cit.

66 _{A priori não há determinação da CF/88 em relação ao prazo do PPA, já que o texto constitu-} cional remete especificamente esta questão para Lei Complementar. A LRF, que em tese poderia ser esta lei, além de ter as disposições sobre o PPA vetadas (art. 3º), tal dispositivo não dispunha sobre o prazo do PPA; razão pela qual a conclusão que seu prazo é de 4 anos hoje se dá pelo exame do artigo 35, § 2.º, I do ADCT, já que não houve a regulamentação por lei complementar requerida pelo § 9.º do artigo 165 da CF.

67 _{Parte da doutrina afirma que esta “não coincidência” é propositada, para evitar a descontinuidade} dos programas governamentais. (PASCOAL, Valdecir. Direito financeiro e controle externo. 9.ed. São Paulo: Método, 2015. p.44).

Assim como a LDO, o PPA pode ser considerado como uma novidade da Constituição de 1988, na medida em que veio a substituir o antigo Orçamento Plurianual de Investimentos da Lei 4.320/64, que tinha duração de 3 anos.

O Plano Plurianual deve apresentar como característica principal a determinação das diretrizes, objetivos e metas do ente público para as despesas de capital e as despesas correntes derivadas daquelas e os programas de duração continuada.

Em relação especificamente ao PPA, podem-se considerar as diretrizes como orientações gerais ou balizamentos para a captação e o gasto público com vistas a alcançar os objetivos determinados, ou seja, torna-se a referida lei orçamentária como instrumento precípuo de planejamento, estipulando as áreas de atuação das políticas públicas, que serão desdobradas pelas outras duas características do PPA.

Os objetivos caracterizam-se, por sua vez, como o detalhamento do que se procura atingir, ou seja, os resultados que se buscam atingir com aquelas ações em relação àquela política pública. E, por fim as metas são a quantificação daqueles objetivos. Como exemplo deste encadeamento, pode-se estipular como diretriz a educação, como objetivo a melhora nos indicadores da educação; e como metas a construção de um número de escolas com a contratação de determinado quantitativo de professores.

O próprio exemplo acima já denota outra característica muito importante do PPA, que é a da quantificação e monetização somente das despesas de capital e das correntes derivadas daquelas. Como já visto, as despesas de capital são os investimentos, que agregam valor ao patrimônio público, ao passo que as correntes são as de custeio da máquina pública.

Não por outra razão, estipula-se como principais objetivos do PPA, como verdadeiro instrumento de planejamento, as seguintes premissas:68

68 _{VAINER, Ari; ALBUQUERQUE, Josélia; GARSON, Sol. Manual de elaboração do plano} plurianual. O passo a passo da elaboração do PPA para municípios. BNDES, 2001. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/bibliotecadigital. Acesso em: dez. 2019.

Quadro 10 - Principais objetivos do PPA

Definir com clareza as metas e prioridades da administração bem como os resultados esperados; Organizar, em programas, as ações que resultem em incremente de bens ou serviços que atendam demandas da sociedade;

Estabelecer a necessária relação entre as ações a serem desenvolvidas e a orientação estratégica de governo;

Possibilitar que a alocação de recursos nos orçamentos anuais seja coerente com as diretrizes e metas do Plano;

Facilitar o gerenciamento da administração, através de definição de responsabilidades pelos resultados, permitindo a avaliação do desempenho dos programas;

Estimular parcerias com entidades públicas e privadas na busca de fontes alternativas de recursos para o financiamento dos programas;

Explicitar, quando couber, a distribuição regional das metas e gastos do governo; Dar transparência à aplicação de recursos e aos resultados obtidos.

Fonte: Manual de Elaboração do Plano Plurianual. BNDES, 2001.

Por fim, em razão de serem leis, com todo o peso e o trâmite que estas espécies normativas representam, é importante mencionar que o PPA, da mesma forma que os outros dispositivos orçamentários, não é um instrumento estático, imutável. O fato de se iniciar os estudos de um empreendimento sem sua previsão no Plano Plurianual não significa dizer que a tramitação daquele deve ser interrompida imediatamente. O PPA não só pode – como deve – ser alterado em caso de mudanças de rumo no planejamento estatal, como no caso do início dos estudos de uma PPP para aquela política pública, por exemplo.69

Assim, estando presentes no PPA como instrumento de planejamento, não só a política pública que resultou na PPP, mas principalmente seus objetivos e metas, satisfeito estará o regramento do artigo 10, IV da Lei de PPP.

3.1.1.9 Impossibilidade de contratação por parte da União, de despesas continuadas