Dos Pontos a Melhorar Observados no Estudo

A primeira questão que surge em relação a este tópico diz respeito aos instrumentos de execução orçamentária, previstos nos anexos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e que acompanham os contratos de PPP desde seu planejamento até praticamente o seu fim.

O primeiro que deveria ter sido apresentado para contratação da PPP objeto deste estudo e não consta do procedimento administrativo foi o Anexo de Metas Fiscais (AMF) da LDO, tal qual preconiza o artigo 10, inciso I, alínea “b” da Lei de PPP. Não se pode esquecer também que o município de Belo Horizonte não produzia os anexos da LDO à época da contratação tal qual a orientação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

Eram feitos os anexos da LDO, inclusive com a nominação de Relatório Resumido de Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal, mas sem a orientação e parametrização tais quais as Portarias da STN vigentes à época.

O mesmo raciocínio vale para os anexos da LDO que tratam especificamente das PPPs, aqueles também já mencionados neste trabalho nos itens 3.1.2.1 e 3.2.2.2. O fato do Município não alterar a apresentação dos anexos conforme a orientação da STN – e a seu tempo – é uma decisão da pasta de finanças do ente federado; mas que da prática das finanças públicas dos municípios percebe-se que tem a ver mais com a realidade local e seus sistemas informatizados do que efetivamente com um descumprimento deliberado das normatizações da STN.

Ainda, em conversas informais com servidores de administrações públicas e servidores de órgãos de controle, é corrente a reclamação quanto à grande alterabilidade das normativas da STN, que ocorrem praticamente anualmente; e ainda muitas vezes sem os esclarecimentos necessários vez que há alterações em componentes muito sensíveis das finanças públicas.

Entretanto, a apresentação das informações na linha do estabelecido pela STN, traz facilidade de entendimento e mais transparência para os números; além de possibilitar a realização de comparações com outros entes federados, o que diminuiria (ou até mesmo anularia) a influência de números que podem ter valores enviesados ou malformados, como já dito em relação à própria RCL e seu comprometimento, no caso específico das PPPs.

Assim, um ponto a melhorar observado a partir do estudo deste contrato, é que a realização dos anexos específicos da LDO tal qual a regulamentação da STN, traria além de mais transparência, maiores possibilidades de se aquilatar os valores das PPPs do município com a de outros entes federados; tanto para fins de comparação, como também de aprimoramento de futuros contratos e projetos.

Portanto, teria-se como boa prática não só a elaboração e apresentação no procedimento de contratação de uma PPP do Anexo de Metas Fiscais da LDO, para fins do atendimento ao ditame do artigo 10, inciso I, alínea “c” da Lei de PPP; bem como a apresentação, também na instauração, mas principalmente no decorrer do contrato dos anexos da LDO da forma como estipulado pelas Portarias da STN.

Por fim, o ponto a melhorar que mais chamou a atenção de todo o decorrer procedimental até o momento – em relação às questões orçamentárias/fiscais – deste projeto foi a elaboração do Terceiro Termo Aditivo ao contrato de concessão.

Com efeito, conforme já alinhado no item 2.3.3 deste trabalho, pelo 3.º TA aumentou-se o número de UMEIs da PPP de 32 para 46; um incremento de mais de 43% no número de escolas e que teve reflexos diretos – por óbvio – no valor dos desembolsos públicos; já que a Contrapartida pelo Valor da Obra passou de R$ 100 milhões para R$ 150 milhões, e a Contraprestação Máxima Mensal foi de R$ 3.246.000,00 para R$ 3.915.669,26, conforme também já informado no item 3.4.2 acima.

Estas alterações nos valores levaram o valor total do contrato de R$ 819.370.882,35 para R$ 975.658.364,65, um incremento de aproximadamente 19% nos desembolsos públicos para o restante do contrato. O 3.º TA foi celebrado em junho de 2014, com dois anos desde a assinatura do contrato de concessão, sendo que ainda restaria – portanto, pelo menos – mais 18 anos de execução contratual.

Veja-se que trata-se de um aumento extraordinário na avença contratual. Em que pese o incremento no número de escolas seja relativamente baixo (de 32 para 46), o impacto financeiro é alto, já que junto à construção vem também logo depois a prestação dos serviços, que tanto caracterizam estes contratos de longo prazo.

Como já dito no item 2.3.3, o 3.º TA foi cercado de cuidados por parte do Município, foi realizado outro Value for Money, com estudo cauteloso para fazer as 14 novas unidades pela PPP e não por um contrato normal da Lei 8.666/93; assim como também foram realizados cálculos minuciosos do Fluxo de Caixa Marginal, para se chegar aos números citados acima, além de outras providências para elaboração do aumento de escopo do contrato.

No entanto, em nenhum momento foi realizado qualquer estudo acerca do impacto do aumento das unidades no contrato nos instrumentos orçamentários ou fiscais do município. É fato que os números apareceram nas peças fiscais da LDO conforme as despesas foram aumentando, conforme levantou-se no item 3.4.2 acima, no período em que se acumularam tanto o desembolso por parte da construção das novas unidades como por parte do incremento da contraprestação mensal por conta do aumento do 3.º TA.

Entretanto, este controle – ou esta constatação – se deu a posteriori. Tanto, que apareceu nos anexos da LDO de 2015 e 2016, aliás, quando o município começou a elaborá-los conforme as normativas da STN. Ou seja, quando os instrumentos começaram a apontar o aumento das despesas com a referida PPP, a despesa já tinha acontecido, o contrato já havia sido alterado, e o Termo Aditivo há muito fora publicado; e – se fosse o caso – a situação fiscal poderia começar a dar sinais de preocupação.

Os instrumentos orçamentários e fiscais presentes na Lei de PPP servem exatamente para prever, e se possível impedir que contratos que impactem muito a situação orçamentária/fiscal dos entes federados sejam celebrados. É uma preocupação da Lei, conforme fartamente demonstrado no item 2 deste trabalho.

No entanto, ao não regrar esta preocupação nos possíveis aditivos de escopo, a Lei de PPP abre um vácuo – ou um silêncio eloquente – em situações que podem se assemelhar muito a uma nova contratação.

Como já dito acima, o contrato das escolas infantis de Belo Horizonte é – sem dúvidas – um case de sucesso. Este trabalho comprova isso, além de inúmeros outros estudos já feitos sobre esta concessão. Aliás, este é um mote, ou uma característica marcante, das PPPs Sociais. Não que seja uma regra, mas as PPPs sociais tendem a dar certo mesmo quando a contratação, tecnicamente, traz várias complicações; já que tratam de políticas públicas que geram grande apelo social – e também político – e levam a prestação do serviço público, por conta da infraestrutura, a outro patamar. E, conforme este sucesso vai gerando resultados – sociais, políticos e midiáticos – a tentação de se aumentar o escopo da contratação e surfar essa onda de boa prestação de serviço público é exageradamente forte.

Assim, projetos vitoriosos invariavelmente tenderão a ser aumentados e/ou replicados.

Com isso, e levando-se em conta a tendência da doutrina de se considerar a inexistência de limites quantitativos para aumento de escopo em contratos de PPP,112 _{torna-se importantíssimo que em aditivos para aumentos daqueles}

contratos, haja uma preocupação premente do gestor em demonstrar que há lastro

orçamentário e financeiro para fazer frente às novas despesas que virão por conta do aumento que o Termo Aditivo trará.

Assim, uma boa prática a ser considerada em contratos de PPP, é que em aumentos de escopo, a Administração considere, junto com os cálculos de reequilíbrio econômico-financeiro e demais questões legais, a elaboração de estudos de impacto orçamentário-fiscal, tal qual fosse uma contratação inicial, para fins de se verificar a compatibilidade do aumento das despesas previstas com os recursos públicos para fazer-lhes frente.

Estes estudos podem considerar tanto a questão de dívida – embora nenhuma regulamentação atualmente o faça – tal qual o Anexo 2 do Relatório de Gestão Fiscal da LDO (figura 6); bem como apontamentos sobre o fluxo de recursos, com uma projeção dos possíveis aumentos das despesas frente às projeções da Receita Corrente Líquida, tal qual o elaborado pelo município de BH no início da contratação objeto do presente estudo (tabela 1).

Para auxiliar entes federados que venham a realizar aditivos de escopo em contratos de PPP, com intuito de facilitar a análise da capacidade orçamentária e fiscal do ente de suportar o aumento do aditivo, sugere-se a utilização de um simples check list, nos moldes do apontado nos quadros 11 e 14 deste trabalho, e que segue como apêndice; com fins a simplificar a apresentação das informações, mas também – e principalmente – para que elas além de constarem nos procedimentos adminis- trativos, possam alertar as administrações públicas que enfrentem situação de risco fiscal.