Descentralização de Competências e a Autonomia Financeira dos Municípios – Uma Relação de

Financeira dos Municípios – Uma Relação de Equilíbrio e Alguns

Limites à Descentralização

Para além dos limites ou condicionantes que poderão dificultar ou mesmo impedir algumas opções de descentralização, cuja base científica/técnica foi já apresentada, e que se sintetiza na figura que se segue, importa ainda apresentar outros limites que devem também ser considerados.

FIGURA N.º 28–VANTAGENS E LIMITAÇÕES DA DESCENTRALIZAÇÃO DE COMPETÊNCIAS

Vantagens Limitações

a) Eficiência:

a1. Decisão local/ preferências locais a2. Financiamento local/ autonomia local a3. Subsidiariedade

Do ponto de vista da eficiência:

a1. Não compensação de efeitos externos a2. Não aproveitamento de economia de escala

a3. Ineficiência dos impostos s/ propriedade

282 _{O Balanced Scorecard é uma ferramenta de gestão estratégica, desenvolvida no início dos anos 90 pelo professor da Universidade de}

Harvard, Robert Kaplan e pelo consultor David Norton. Esta ferramenta parte da análise ao histórico dos indicadores financeiros e prossegue interligando com a análise a mais três perspectivas (a dos clientes/utilizadores externos, a análise à perspectiva interna (processos) e à perspectiva de aprendizagem e crescimento). Esta ferramenta tem provas dadas, designadamente ao nível da avaliação da performance, ainda assim, por cá a sua aplicação ainda não está generalizada e os serviços públicos estão aos poucos a aderir ao modelo, sendo ainda menos frequente a sua adesão pelos Municípios.

283 _{É um processo sistemático e contínuo de avaliação dos produtos, serviços e processos de trabalho das organizações que são}

reconhecidas como representantes das melhores práticas com a finalidade de comparar desempenhos e identificar oportunidades de melhoria na organização que está a realizar (ou monitorizar) o benchmarking.

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Vantagens Limitações

b) Responsabilização política local (dado a2) b1. Princípio do utilizador-contribuinte b2. Discricionariedade na fixação de receitas

b) Distorções interautarquias derivado da discricionariedade local

b1. Incentivos à mobilidade de factores

c) Fragmentação jurisdicional-concorrência c1. Redução do poder de monopólio das autoridades locais

c2. Favorece níveis óptimos de provisão

c) Desigualdade orçamental interautarquias c1. Ausência de níveis uniformes de provisão de bens e serviços públicos

c2. Não-respeito pelo principio de equidade horizontal

Fonte [7]: Bravo, Ana Bela Santos & Sá, Jorge A. Vasconcelos e, (2000), Autarquias Locais: Descentralização e Melhor Gestão, p. 25.

A descentralização generalizada e continuada de competências da Administração Central na Administração Local, como foi referido no ponto anterior deverá conduzir à aplicação de sistemas internos de monitorização e avaliação contínua, não apenas por parte de quem delega, mas também por parte de quem assume as novas competências, pois tal torna-se essencial para uma adequada aferição se, por um lado, a descentralização é uma realidade material, se está a ser executada nos termos definidos e por outro lado se o sistema utilizado é ou não o mais eficiente. Assim é essencial monitorizar o desempenho institucional e consequentemente da eficiência na aplicação dos recursos públicos, promover a melhoria contínua e apresentar resultados aos órgãos de decisão e de supervisão, bem como aos cidadãos.

O enquadramento legal das competências dos Municípios foi anteriormente definido e tal como foi referido trata-se de um enquadramento genérico uma vez que inúmeras outras competências em matérias específicas decorrem de diplomas complementares, ainda assim e para o objectivo do presente estudo importa também conhecer quais os limites à descentralização das competências para os Municípios.

Assim, apesar de existir inúmera legislação complementar, tais limites encontram-se desde logo consagrados na Constituição enquanto diploma que congrega uma série de princípios gerais através dos quais se rege o Estado de Direito que é a República Portuguesa e as suas instituições.

Página 164 Desta forma, o conjunto das instituições que constituem a Administração Local, compreendem este Estado de Direito Democrático, no qual a soberania reside no povo, em que todos os actos legislativos se subordinam à Constituição.284

O principal limite às competências Municipais decorre do direito de legislar estar reservado à Assembleia da República, ao Governo e aos Órgãos Autonómicos Insulares, cabendo nesta matéria aos Municípios o poder regulamentar.285

Por outro lado, o primeiro dos limites de qualquer entidade pública na contemporaneidade, é sem dúvida a limitação dos recursos, assim, sendo os Municípios pessoas colectivas com autonomia financeira, administrativa e patrimonial,286 _{tal significa que para além de maior flexibilidade na sua}

gestão, acresce também a responsabilidade e poderá mesmo dizer-se mais um desafio e um limite aos seus órgãos, deliberativo e executivo, eleitos por sufrágio universal. Um limite na medida em que tal flexibilidade é relativa, pois está condicionada a diversos factores, desde logo o valor global do orçamento (que naturalmente num contexto de recursos limitados, é sempre insuficiente face às necessidades), outro condicionante são os limites legais para a afectação das verbas do FEF às despesas correntes e de capital, da mesma forma que os limites legais à capacidade para o endividamento, ou as restrições ao acréscimo da despesa aquando da transferência de competências ou ainda a, por vezes, limitada capacidade do Município para gerar receitas próprias, são alguns desses factores.

Assiste ainda o limite do cumprimento da legalidade, o qual todos estamos obrigados a cumprir e tal como já foi apresentado, compete ao Estado, a Tutela Administrativa e Inspectiva287_{, no que}

respeita ao cumprimento da legalidade por parte dos Municípios, competindo aos tribunais a resolução de eventuais litígios.

Importa também garantir que a descentralização de competências é efectivamente acompanhada de um nível adequado de receitas próprias (que tal como ficou demonstrado, diversas são as opiniões no sentido de que estas são insuficientes), por forma a não limitar a autonomia financeira dos Municípios e a permitir o cumprimento das competências que lhes são afectas, bem como os limites que garantem quer a equidade horizontal quer vertical. Para tal é possível que de futuro se venha a equacionar uma reforma no sistema fiscal com vista à redução das transferências dos órgãos da Administração Central para suprir as necessidades da Administração Local,

284 _{Ver [79]: Constituição da República Portuguesa – Sétima revisão – Lei Constitucional n.º 1/2005 de 12 de Agosto, art.}os _{1º ao 6º.} 285 _{Ver [79]: Idem, art.º 241º.}

286 _{Ver [79]: Idem, art.º 238º & ver [83]: Lei 2/2007 de 15 de Janeiro, Lei das Finanças Locais, art.º 11º.} 287 _{Ver [79]: Idem, art.º 242º & ver [83]: Idem, art.º 9º.}

Página 165 designadamente as decorrentes de competências entretanto transferidas, devendo tais verbas ser compensadas por uma redistribuição mais equilibrada dos recursos públicos.288

A este propósito salienta-se que se pretende referir ao aumento da receita fiscal municipal por via de uma redistribuição dos recursos públicos totais e não ao aumento da carga fiscal em geral e considerando a transferência generalizada e progressiva de competências da Administração Central para a Administração Local, assumindo o pressuposto da aplicação do princípio da autonomia, deverá assumir-se também que a autonomia financeira é parte desse princípio, logo a existência por parte dos Municípios de capacidade para gerar receitas próprias, as quais deverão evoluir de acordo com as suas competências e com a evolução da actividade económica, considerando a capacidade distinta de cada Município.

Para além da salvaguarda constitucional do princípio da autonomia, deve considerar-se que um peso demasiadamente elevado das verbas provenientes das outras transferências,289 _{distorce o}

sentido de responsabilidade, uma vez que quem as recebe poderá ter a tendência a menosprezar o esforço realizado para conseguir tais montantes, bem como, por vezes, poderá conduzir a alguns pensamentos irrealistas de infinidade dos recursos e por outro lado quem as concede tenderá a encontrar maiores dificuldades no seu controlo, o que tenderá a agravar os défices públicos, pelo que a descentralização financeira pela via de uma afectação fiscal mais directa (Ex: repartição na factura do IVA em duas componentes sendo uma directamente afecta à Administração Local e outra à Administração Central, tal como apresentado anteriormente) seria certamente mais clara quer para a Administração quer para o contribuinte, tornaria a Administração Local mais competitiva, promotora da dinamização socioeconómica e eficiente290 _e

os cidadãos ficariam ainda mais vigilantes e mais próximos dos seus governantes locais, ficando também a Administração Central beneficiada devido quer aos ganhos de eficiência quer aos estímulos da dinamização socioeconómica, logo toda a sociedade ficaria a ganhar.

288 _{Ver [79]: Constituição da República Portuguesa – Sétima revisão – Lei Constitucional n.º 1/2005 de 12 de Agosto, art.}os _{6º; 238º e 254º.} 289 _{Trata-se das transferências não relativas aos impostos cobrados pela Administração Central mas que constituem receita própria dos}

Municípios.

290 _{Ver [44]: Pandiello, Javier Suárez, (sd), El Futuro de la Financiación Local en el Contexto del Estado de las Autonomías, Universidad de}

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