PARTE I – ENQUADRAMENTO TEÓRICO
V.VII A Estrutura do QREN e a Receita Municipal Proveniente dos Fundos Comunitários – O
dos Fundos Comunitários – O passado, o presente e o futuro
“O Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), constitui o enquadramento para a aplicação da política comunitária de coesão económica e social em Portugal no período 2007- 2013.”189
Por outras palavras, este é o instrumento de acção em Portugal, da política comunitária para o período 2007-2013.
Este instrumento está estruturado da seguinte forma:190
• Três Programas Operacionais (P.O.) Temáticos:
o P.O. Temático Factores de Competitividade; o P.O. Temático Potencial Humano;
o P.O. Temático Valorização do Território.
• Cinco Programas Operacionais Regionais do Continente:191 o P.O. Regional do Norte;
o P.O. Regional do Centro; o P.O. Regional de Lisboa; o P.O. Regional do Alentejo; o P.O. Regional do Algarve.
• Quatro Programas Operacionais das Regiões Autónomas:
o P.O. dos Açores para a Convergência – PROCONVERGÊNCIA;
o P.O. do F.S.E. para a Região Autónoma dos Açores – PRO-EMPREGO;
189 Ver [108]: http://www.qren.pt/ , recolhido em 31-12-2009.
190 Ver [109]: http://www.qren.pt/item3.php?lang=0&id_channel=34&id_page=203 , recolhido em 31-12-2009.
191 O princípio da concentração das intervenções e a regra de programação mono-fundo, motivaram que estes P.O. sejam co-financiados
Página 117 o P.O. de Valorização do Potencial Económico e Coesão Territorial da Região
Autónoma da Madeira – INTERVIR+ ;
o Programa Operacional de Valorização do Potencial Humano e Coesão Social da Região Autónoma da Madeira – RUMOS.
• Dois Programas Operacionais de Assistência Técnica: o P.O. de Assistência Técnica – FEDER; o P.O. de Assistência Técnica – FSE.
Relativamente ao anterior Quadro Comunitário de Apoio (QCA III), o QREN revela significativas modificações introduzidas nos novos regulamentos comunitários dos fundos estruturais e de coesão, sintetizadas pela introdução das regras de programação mono-fundo192 e mono-
objectivo193 e pela convergência entre os fundos estruturais e de coesão em matéria de
programação plurianual194.
As alterações mais significativas, ou pelo menos as que maior impacto registaram junto dos beneficiários,195 resultam das alterações aos termos de elegibilidade das regiões NUT’s II. Assim temos que:
• As regiões do Norte, Centro, Alentejo e a Região Autónoma dos Açores, encontram-se integradas no Objectivo Convergência;
• A região do Algarve está enquadrada no regime transitório do Objectivo Convergência, designado phasing-out estatístico196;
• A região de Lisboa integra o Objectivo Competitividade Regional e Emprego;
• A Região Autónoma da Madeira é integrada no regime transitório do Objectivo Competitividade Regional e Emprego, designado phasing-in.
192 Ver [109]: Idem. “A regra de programação mono-fundo determina que cada programa operacional é apenas objecto de apoio financeiro
por um fundo estrutural (FEDER ou FSE), excepcionando-se desta regra o Fundo de Coesão e sem prejuízo da adopção do mecanismo de flexibilidade correspondente à possibilidade de cada um dos fundos estruturais poder co-financiar investimentos e acções de desenvolvimento enquadrados nas tipologias de intervenção do outro fundo estrutural, no limite de 10% das dotações financeiras atribuídas por eixo. ”
193 Ver [109]: http://www.qren.pt/item3.php?lang=0&id_channel=34&id_page=203, recolhido em 31-12-2009. “A regra de programação mono-
objectivo determina que cada programa operacional é apenas integrado num objectivo da política de coesão comunitária para 2007-2013 (salvo decisão em contrário acordada entre a Comissão e o Estado-Membro), sendo pela primeira vez impostas em Portugal diferenciações muito significativas entre as regiões (NUTS II). ”
194 Ver [109]: Idem, “A convergência entre os fundos estruturais e o fundo de coesão em matéria de programação plurianual traduz-se na
obrigatoriedade de programação conjunta do FEDER e do Fundo de Coesão em programas operacionais de abrangência territorial nacional (sendo que cada eixo prioritário é financiado apenas por um fundo). ”
195 Sendo ainda inúmeras as alterações ao nível regulamentar e processual para o acesso e formalização dos apoios, com alguma
relevância ao nível da complexidade incrementada, quer para os beneficiários quer para as entidades responsáveis pela coordenação dos processos.
196 Este regime resulta do alargamento da UE aos países da vulgarmente designada, Europa de Leste, o que implicou que a análise da
média dos principais indicadores da UE, designadamente do PIB, se alterou entre o QCA III e o QREN, deixando a divisão de ser feita pelos 15 Estados membros que anteriormente pertenciam à União, para passar a ser efectuada em função dos novos 25 Estados membros. Assim, uma vez que o PIB per capita nos novos Estados membros é inferior, o resultado foi a redução da média do PIB per capita na UEe, e em consequência, apenas por esta alteração na fórmula de cálculo (estatisticamente), o Algarve passou a estar enquadrado neste regime, resultando elevadas penalizações nas taxas de comparticipação dos fundos da UE.
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“A diversidade no enquadramento das regiões NUT’s II portuguesas nos objectivos da política de coesão tem, face à regra de programação mono-objectivo, outro efeito muito importante: os programas operacionais temáticos têm uma abrangência territorial limitada pelas normas comunitárias às regiões enquadradas no Objectivo Convergência (exceptuando, obviamente, a elegibilidade nacional da intervenção do Fundo de Coesão). Esta limitação territorial adiciona-se à decisão nacional, consensualizada com o Governo Regional dos Açores, de restringir a abrangência dos programas operacionais temáticos ao território do Continente (salientando-se que a disciplina regulamentar comunitária inviabiliza a possibilidade de enquadrar nos programas operacionais temáticos intervenções concretizadas na Região Autónoma da Madeira).”
FIGURA N.º 16–AELEGIBILIDADE DAS REGIÕES PORTUGUESAS NUT’S II AOS OBJECTIVOS DA POLÍTICA DE
COESÃO 2007-2013
Fonte: Ver [110]: http://www.qren.pt/item3.php?lang=0&id_channel=34&id_page=410, recolhido em 31-12-2009, Relatório Anual do QREN - 2008, P. 14.
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FIGURA N.º 17–INTERVENIENTES NA GESTÃO DO QREN, NO QUADRO DO SEU MODELO DE GOVERNAÇÃO (NÍVEL TÉCNICO)
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FIGURA N.º 18–PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA DO QREN
Fonte: Ver [110]: http://www.qren.pt/item3.php?lang=0&id_channel=34&id_page=410, recolhido em 31-12-2009, Relatório Anual do QREN - 2008, P. 13.
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FIGURA N.º 19–BALANÇO DO PROCESSO DE SELECÇÃO POR P.O. ATÉ AO FINAL DE 2008
Fonte: Ver [110]: http://www.qren.pt/item3.php?lang=0&id_channel=34&id_page=410, recolhido em 31-12-2009, Relatório Anual do QREN - 2008, P. 56.
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FIGURA N.º 20–TAXAS DE COMPROMISSO POR P.O. ATÉ AO FINAL DE 2008
Fonte: Ver [110]: http://www.qren.pt/item3.php?lang=0&id_channel=34&id_page=410, recolhido em 31-12-2009, Relatório Anual do QREN - 2008, P. 64.
FIGURA N.º 21–TAXAS DE CO-FINANCIAMENTO NA PROGRAMAÇÃO E REGISTADAS NASAPROVAÇÕES POR FUNDO
E P.O. ATÉ AO FINAL DE 2008
Fonte: Ver [110]: http://www.qren.pt/item3.php?lang=0&id_channel=34&id_page=410, recolhido em 31-12-2009, Relatório Anual do QREN - 2008, P. 73.
Página 123 Já o QCA III, sendo o Quadro Comunitário de Apoio que antecedeu o QREN, apresentava uma estrutura distinta deste, a saber:197
• Três Domínios Prioritários de Intervenção:
o A Valorização do Potencial Humano; o O Apoio à Actividade Produtiva; o A Estruturação do Território. • Quatro Eixos Prioritários:
o EIXO 1 - Elevar o nível de qualificação dos portugueses, promover o emprego e a coesão social;
o EIXO 2 - Alterar o perfil produtivo em direcção às actividades do futuro; o EIXO 3 - Afirmar o valor do território e da posição geoeconómica do país; o EIXO 4 - Promover o desenvolvimento sustentável das regiões e a coesão
nacional;
• Dezanove Programas Operacionais: o PRODEP – P.O. da Educação;
o POEFDS – P.O. do Emprego, Formação e Desenvolvimento Social; o POCI – P.O. da Ciência e Inovação;
o POSC – P.O. da Sociedade do Conhecimento; o POSAÚDE – P.O. da Saúde;
o POC – P.O. da Cultura;
o POAP – P.O. da Administração Pública;
o POAGRO – P.O. de Agricultura e Desenvolvimento Rural;
o POMARE – P.O. para o Desenvolvimento Sustentável do Sector da Pesca; o PRIME – Programa de Incentivos à Modernização da Economia;
o POAT – P.O. de Assistência Técnica; o POA – P.O. do Ambiente;
o PONORTE – P.O. Regional do Norte; o POCENTRO – P.O. Regional do Centro;
o POLVT – P.O. Regional de Lisboa e Vale do Tejo;
Página 124 o POALT – P.O. Regional do Alentejo;
o POALG198 – P.O. Regional do Algarve;
o PRODESA – P.O. para o Desenvolvimento Económico e Social dos Açores; o POPRAM – P.O. Plurifundos para a Região Autónoma da Madeira.
A figura que se segue demonstra que no final de 2007, a execução deste Quadro Comunitário de Apoio revelava que cerca de 89% (33,2 mil milhões de Euros), do total da despesa pública programada encontravam-se executados, ainda assim, os níveis de execução de cada um dos quatro eixos eram distintos.
No que respeita à execução do Programa Operacional Regional do Algarve, esta figura mostra- nos também que a taxa de execução alcançava, à data, os 85,6% e a despesa superava os 759 milhões de Euros, ficando assim abaixo da taxa de execução nacional.
FIGURA N.º 22–TAXAS DE CO-FINANCIAMENTO NA PROGRAMAÇÃO E REGISTADAS NASAPROVAÇÕES POR FUNDO
E P.O. ATÉ AO FINAL DE 2008
Fonte: Ver [107]: http://www.qca.pt/publicacoes/download/AnaliseQCAIIIfinal2007.pdf, recolhido em 31-12-2009, Análise da execução do QCA III no final de 2007, P. 9.
Assim, tal como ficou demonstrado, no passado, especialmente para o Algarve os instrumentos de financiamento com origem em receitas da UE eram uma importante fonte de financiamento, que
Página 125 entretanto foram drasticamente diminuídas, por força do actual enquadramento da região no contexto do QREN.
Apesar dos níveis dos apoios comunitários para a região não serem tão apelativos quanto o foram no passado, continuam a merecer destaque. Contudo uma estratégia de orientação dos instrumentos de apoio, essencialmente para a actividade económica/para o sector produtivo empresarial, em detrimento das actividades desenvolvidas pelo sector público, acabam por antever possíveis acontecimentos ao nível da governação local num futuro mais ou menos próximo, dos quais destacamos:
• A possível tendência para a redução do investimento municipal motivada pela ausência/redução de estímulo do instrumento de financiamento comunitário;
• A possível tendência para a redução (ou pelo menos contenção) do endividamento municipal a médio e longo prazo, motivada pela eventual redução do investimento;
• A necessidade dos Municípios encontrarem formas alternativas de financiamento e de explorarem melhor os instrumentos legais de cooperação e de associativismo como forma de ultrapassar problemas reais de governabilidade quotidiana, transversais a mais do que um Município.
• A necessidade para a adopção de critérios mais exigentes na gestão dos recursos, fruto da sua maior escassez e, de se perspectivar que, a médio prazo, os investimentos apoiados dos últimos anos, venham a necessitar de novos investimentos para manutenção.