O Sector Empresarial na Administração Local – Uma nova realidade na gestão local

realidade na gestão local

Como já vimos no ponto anterior, a Nova Gestão Pública procura introduzir técnicas de gestão utilizadas pelo mercado, entre elas podemos encontrar a promoção do recurso à privatização de sectores ou parte deles, ou a sua empresarialização (gestão privada), ainda que integrados (tutelados) pela Administração Pública, seja ela Central ou Local.

Um dos desafios que se coloca hoje à Administração Pública e particularmente à Administração Local, deriva do leque cada vez mais alargado de competências que os Municípios vêm assumindo, e à necessidade de flexibilizar as suas estruturas orgânicas, facto este que conjugado com a necessidade de “manter” equilibradas as contas públicas, obriga a encontrar novas formas de organização dos sistemas de governo municipal.

Página 171 O Regime Jurídico do Sector Empresarial do Estado (RJSEE) define que a missão das empresas públicas é:

“a obtenção de níveis adequados de satisfação das necessidades da colectividade, bem como desenvolver-se segundo parâmetros exigentes de qualidade, economia, eficiência e de eficácia, contribuindo igualmente para o equilíbrio económico e financeiro do conjunto do sector público”.300

Após um período de mais de vinte anos, em que o sector empresarial do estado, proliferou a um ritmo considerável, mas era reservado quase em exclusividade ao nível da Administração Central, não por impedimento legal, mas por falta de regulamentação para a Administração Local. Mais recentemente este passou a ser, também, um instrumento quase comum a todos os Municípios.

A este propósito, Rodrigues (2009) escreve:

“Já alguns diplomas legais como a Lei 79/77, o Decreto-Lei 100/84, e o Decreto-Lei 260/76, permitiam às câmaras municipais a constituição de Empresas Municipais, após a devida aprovação pela assembleia municipal. Mas, como referem Amorim (2000) e Oliveira (1996), poucos municípios chegaram a usar esta faculdade, de criar por acto administrativo, empresas públicas municipais. Isto por considerarem que existia falta de regulamentação definidora da forma e da maneira como poderiam ser exercidas as competências a delegar. Desta maneira, a solução de parcerias entre o município e uma entidade externa ficou a aguardar posterior regulamentação legal. As empresas municipais e intermunicipais, tal como são entendidas actualmente, regulamentaram-se pelo disposto na Lei 58/98 de 18 de Agosto, recentemente revogada e substituída pela Lei 53-F/2006 de 29 de Dezembro, que visou regulamentar a totalidade do sector empresarial local.”301

Com a aprovação da Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro,302 _{que define o Regime Jurídico do}

Sector Empresarial Local (RJSEL), esta realidade passou a estar regulamentada.

Assim, ficaram definidos os termos para a criação, exercício e extinção das entidades empresariais que se enquadram neste sector, as quais podem ser de natureza municipal (EEM), intermunicipal (EEIM) ou metropolitana (EEMT).303

300 _{Ver [71]: Decreto-Lei 558/99, de 17 de Dezembro, Estabelece o regime jurídico do sector empresarial do Estado e das empresas públicas,}

art. 4º. Alterado pelo Decreto-Lei 300/2007, de 23 de Agosto.

301 _{Ver [56]: Rodrigues, Miguel Ângelo Vilela.(2009). Mecanismos de governação: Estratégias alternativas de coordenação nos governos}

locais em Portugal, p. 127.

302 _{A Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro - Lei do OE 2008, através do seu artigo 28.º introduziu o n.º 4 no art.º 32º, da Lei 53-F/2006,}

dando-lhe a seguinte redacção: O disposto no presente artigo é aplicável às sociedades comerciais nas quais os municípios, associações de municípios e áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto detenham, directa ou indirectamente, uma participação social. Subsidiariamente, é aplicado ao sector empresarial local, o regime do sector empresarial do Estado, nos termos do art.º 6º do RJSEL.

Página 172 Como objecto social, o artigo 5º desta Lei estabelece que:

“1 - As empresas têm obrigatoriamente como objecto a exploração de actividades de interesse geral, a promoção do desenvolvimento local e regional e a gestão de concessões, sendo proibida a criação de empresas para o desenvolvimento de actividades de natureza exclusivamente administrativa ou de intuito predominantemente mercantil.

2 - Não podem ser criadas, ou participadas, empresas de âmbito municipal, intermunicipal ou metropolitano cujo objecto social não se insira no âmbito das atribuições da autarquia ou associação de municípios respectiva.

3 - O disposto nos números precedentes é aplicável à mera participação em sociedades comerciais nas quais não exercem uma influência dominante nos termos da presente lei.”

Já o artigo 7º estabelece que:

“A gestão das empresas deve articular-se com os objectivos prosseguidos pelas respectivas entidades públicas participantes no capital social, visando a satisfação das necessidades de interesse geral, a promoção do desenvolvimento local e regional e a exploração eficiente de concessões, assegurando a sua viabilidade económica e equilíbrio financeiro.”

Estas breves referências ao imperativo legal sobre esta temática, dão para perceber o âmbito de acção pretendido pelo legislador ao regulamentar o sector empresarial local, no fundo reconhecendo a sua importância, mas condicionando a sua acção ao interesse geral e à promoção do desenvolvimento local e regional, por forma a não colidir com o objecto das entidades do sector empresarial do Estado.

Já a possibilidade de gestão de concessões, veio permitir a empresarialização de sectores locais como o abastecimento público de águas, de águas residuais ou de resíduos sólidos, impedindo a pura mercantilização da Administração Local, ou a empresarialização de actividades puramente administrativas, pressupondo então que na base da concessão deverá estar a prestação de um serviço ou o fornecimento de um bem comum, de forma eficiente, mas salvaguardando a viabilidade económica e o equilíbrio financeiro.

Apesar de ser pouco expressiva a quantidade de entidades empresariais criadas pelos Municípios ao abrigo do anterior regime (sociedades por quotas ou anónimas, de capitais exclusivamente 303 _{Ver [80]: Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro, art.}os _{2º & 36º.}

Página 173 públicos ou mistos), com o novo regime houve necessidade de adaptá-las de acordo com os termos nele estabelecidos.

O direito privado é a base para o funcionamento destas empresas, sendo restritas as normas de direito público a que estão obrigadas e que no fundo visam assegurar o cumprimento dos princípios fundamentais da CRP, a transparência, a igualdade, a imparcialidade e a boa-fé da Administração Local, competindo ao tribunal de Contas e à Inspecção Geral de Finanças (no âmbito das respectivas competências) a fiscalização e o controlo da legalidade financeira.

A este propósito, Rodrigues (2009) escreve:

“As empresas municipais podem ser consideradas como administração indirecta do município, no sentido de que têm personalidade jurídica própria, mas prosseguem atribuições do município. Agindo a mando e em benefício da câmara municipal, apesar de manterem o carácter privado (no que toca ao regime jurídico) obrigam-se a uma série de vinculações públicas. Aquilo que muitos designam por fuga ao direito administrativo (Amorim, 2000; Estorninho, 1996) não pode, segundo Carlos Soares Alves (2002) nem deve representar uma fuga ao direito no seu todo, e será sempre aconselhável uma correcta ponderação entre a agilidade pretendida para a gestão e as exigências fundamentais para uma actividade pública administrativa. Apesar da possibilidade dada às empresas municipais de utilizarem mecanismos até então reservados aos privados, não existe a mesma liberdade entre entidades públicas e privadas para a utilização dos mesmos. A não ser assim a fuga poderia ser ao próprio direito, acendendo a discussão sobre as razões para a existência de um Estado de Direito (Alves, 2002).” 304

Compreende-se assim que apesar de existirem opiniões discordantes quanto à possível fuga ao direito, parece ser notório o consenso de alguma liberdade na acção das entidades empresariais, própria do direito privado e à qual não podem aceder as entidades públicas, o que permite às primeiras agilizar procedimentos, métodos de trabalho e mesmo estruturas funcionais, que lhes permite actuar com maior eficácia e eficiência.

Dependendo do tipo de actividade desenvolvida pela empresa (gestão de serviços de interesse geral; promoção do desenvolvimento local e regional ou gestão de concessões) o accionista público local deverá orientar a sua estratégia tendo em consideração os respectivos princípios orientadores,305 e deixar para a entidade empresarial a sua aplicação, contudo múltiplas são as

304_{Ver [56]: Rodrigues, Miguel Ângelo Vilela.(2009). Mecanismos de governação: Estratégias alternativas de coordenação nos governos}

locais em Portugal, p. 129.

Página 174 matérias em que esta aplicação está dependente de deliberações determinantes por parte dos órgãos do accionista. É o caso da deliberação sobre tarifas ou preços, remunerações da Administração, participações sociais em outras entidades, contratações de empréstimos a médio e longo prazo, entre outros.

Na perspectiva financeira salienta-se o facto da detenção ou participação dos Municípios neste tipo de entidades, obrigar à consolidação e à revisão legal das contas306. Por outro lado, os municípios são obrigados a assegurar (na proporção do respectivo capital social) o eventual défice de exploração nas contas da empresa, sempre que esta o apresente, por forma a manter o seu equilíbrio financeiro.

O endividamento destas entidades releva ainda para o cálculo da capacidade de endividamento dos Municípios que são seus accionistas, na proporção do respectivo capital social. As empresas estão ainda impedidas de conceder empréstimos ou servir de garante aos seus accionistas e estes estão também impedidos de lhes conceder empréstimos. 307

Após uma análise detalhada dos vários tipos de empresas para o nível local, Rodrigues termina a abordagem ao tema do sector empresarial local, com a apresentação da seguinte tabela, de sua autoria, através da qual classifica este sector:

306 _{Nos termos do art. 41º do RJSEL, o regime contabilístico a adopta por estas entidades é o Plano Oficial de Contabilidade, o qual deve}

responder às necessidades de gestão empresarial, permitindo um controlo orçamental permanente.

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FIGURA N.º 29–CLASSIFICAÇÃO DO SECTOR EMPRESARIAL LOCAL

Grau de Controlo Directo Grau de Competição Grau de Cooperação Interorganizacional Empresas Municipais Elevado mas

indirecto Inexistente Inexistente

Empresas Intermunicipais

Elevado mas

partilhado e indirecto Inexistente

Moderado e dependente do número de sócios Sociedades Comerciais Municipais Baixo Inexistente Moderado e dependente do número de sócios Sociedades Comerciais Públicas Moderado Inexistente Moderado e dependente do número de sócios Sociedades

Comerciais Mistas Muito Baixo Elevada

Moderado e dependente do número de sócios Fonte [56]: Rodrigues, Miguel Ângelo Vilela.(2009). Mecanismos de governação: Estratégias alternativas de coordenação nos governos locais em Portugal, p. 135.

Como pudemos constatar o sector empresarial na Administração Local é hoje e cada vez mais uma realidade. Os tradicionais serviços municipalizados, vêm dando lugar às empresas municipais ou intermunicipais para solucionar grande parte dos problemas correntes com que os Municípios e os seus Munícipes se deparavam (normalmente associadas aos serviços e abastecimento básico), tendo em vista reduzir a ineficiência. Ainda assim, compete à tutela, quer enquanto accionista, quer enquanto actor público, orientar e promover uma estratégia empresarial adequada com o desenvolvimento e bem-estar local e regional.

Salienta-se ainda que qualquer movimento de empresarialização de um qualquer sector da Administração deverá corresponder a uma efectiva afectação de meios físicos humanos e financeiros, na respectiva proporção, de forma a não gerar duplicação de meios e assim pôr em causa a eficiência tão desejada com tal medida.

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VI

AS FINANÇAS LOCAIS EM PORTUGAL E NA UNIÃO EUROPEIA – QUE

REALIDADE?

“A questão das Finanças Públicas: as Políticas Regionais nacionais são dispendiosas e os recursos devem ser encontrados nos orçamentos de cada Estado. As regiões mais deprimidas não estão distribuídas de forma equitativa por todos os Estados Membros (EM), exercendo enorme pressão na região mediterrânea. Dada a pressão orçamental, não é surpreendente constatar que são precisamente os EM com maiores problemas regionais que têm maior dificuldade em financiar uma Política Regional activa, pelo que será mais eficaz, do ponto de vista económico e social, repartir esse peso por todos os EM, especialmente pelos mais desenvolvidos”308_.

Neste ponto tentar-se-á fazer um breve paralelo entre aquela que foi a análise às finanças locais em Portugal, que tem sido genericamente abordada até ao ponto anterior e particularmente com algumas das conclusões que se poderão obter da análise a dois trabalhos publicados, um pelo Concelho da Europa e outro do professor Javier Suaréz Pandiello, dedicados à temática das finanças locais e da autonomia na Europa309_.

Na análise ao trabalho do Conselho da Europa, podemos concluir que faz uma análise ao panorama das finanças locais na Europa e estabelece algumas recomendações. Em geral a Europa alinha pelos mesmos padrões e debate-se com o mesmo tipo de problemas, a escala é que pode ser superior nuns países do que em outros, contudo também a sua capacidade de resolução é distinta.

Neste trabalho, apenas a título de exemplo e sem querer particularizar demasiado a análise, quando estabelecemos uma relação entre as despesas municipais e o PIB nacional e comparamos essa relação entre os diversos países comparados (numa lista de 33 países), podemos observar que Portugal ocupa o 8º lugar com valor mais baixo nesta relação, assim não sendo o país com valor mais baixo, este é bastante aceitável, (4,6%) ligeiramente abaixo de países como a Espanha, Irlanda, Bélgica e claramente abaixo de outros como a Suécia (27,5%), a Dinamarca, a Áustria, ou mesmo a Alemanha e a França entre tantos outros.

308 _{Ver [14]: artigo da autoria de Carla Guapo Costa, (2008), intitulado “As disparidades regionais numa Europa alargada: a pertinência das}

políticas de coesão” – Recolhido em 08-07-2009 através do sítio Web:

http://www.planejamento.gov.br/hotsites/seges/clad/documentos/costagua.pdf

309 _{Ver [51] & Ver [44]: Um trabalho do Conselho da Europa, intitulado “Local Finance in Europe” Recolhido em 08-07-2009 no sitio da web:} http://www.coe.int/t/e/legal_affairs/local_and_regional_democracy/documentation/library/localregionalauthorities/61.pdf. E outro da autoria de Javier Suárez Pandiello, professor catedrático da Universidade de Oviedo, intitulado “El Futuro De La Financiación Local En El Contexto Del

Estado De Las Autonomías” Recolhido em 10-05-2007 no sitio da web:

Página 177 Se fizermos o mesmo tipo de comparação estabelecendo a relação entre a despesa total dos Municípios e a despesa total do governo, então podemos verificar que Portugal ocupa o 5º lugar com valor mais baixo nesta relação, sendo ultrapassado face à relação anterior pela Turquia, Roménia e Eslováquia, o que apesar de não ser um dado só por si demonstrativo e carecer de um estudo mais profundo, para cada um dos países, poderá indiciar um nível de transferência de competências da Administração Central para a Local nestes países superior ao que se verifica em Portugal.

No geral também este trabalho identifica e recomenda aos estados maior autonomia financeira para os Municípios como forma de promover a coesão social, a estabilidade democrática e o desenvolvimento sustentável, ou seja defende os princípios da descentralização e da subsidiariedade e interdependência das finanças públicas. No trabalho é afirmado que não existe qualquer modelo universal para as finanças locais aplicável a todos os países da Europa, pois cada um tem as suas necessidades e os seus recursos, mas ao mesmo tempo adverte que tal autonomia, estabilidade e competências apenas serão conseguidas se acompanhadas de um adequado reforço financeiro em recursos próprios proporcionais às competências transferidas. No que respeita ao tipo de recursos, aconselha que estes deverão ser de natureza suficientemente diversificada e flutuante por forma a permitir manter o ritmo, na medida do possível, idêntico ao da evolução do custo de realizar as tarefas que lhe estão afectas.

Analisando agora o artigo de Pandiello310_{, podem-se retirar algumas conclusões, contudo convém}

desde logo efectuar uma consideração, que diz respeito ao tipo de estruturas locais existentes em Espanha, dado que o país vizinho tem o seu território organizado segundo uma estrutura de gestão regional (constituída por 17 comunidades autónomas)311, as quais integram: Cabildos y Consejos Insulares; Diputaciones de Régimen Foral; Diputaciones de Régimen Común e Ayuntamientos.

Para a análise que segue, apenas serão consideradas como estruturas locais os Ayuntamientos, por se assemelharem aos nossos concelhos e assim permitir estabelecer algum paralelo entre ambos, ainda que em Espanha estes sejam em número bem superior (8098).

Assim, baseando-se este artigo numa lei de 1988312 _{a qual previa já a assunção de}

responsabilidades fiscais por parte do poder local em Espanha, podemos desde logo concluir que este é um claro avanço face à situação portuguesa.

310 _{Ver [44]: Pandiello, Javier Suárez, (sd), El Futuro de la Financiación Local en el Contexto del Estado de las Autonomías, Universidad de}

Oviedo, pp. 11 - 24.

311 _{Este nível de administração subnacional existente em Espanha, corresponde às regiões autónomas e às regiões administrativas, estas já}

previstas, mas ainda não implementadas em Portugal.

Página 178 Por outro lado e como nos mostra o artigo, à semelhança do que se verifica no nosso país, também em Espanha a estrutura das receitas municipais está muito diversificada, o que dificulta e encarece o processo de liquidação e cobrança, sendo determinante o imposto sobre o património imobiliário, seguido do imposto sobre as actividades económicas e das taxas.

Apesar desta conclusão relativa ao avanço fiscal, o artigo mostra ainda que as transferências do Governo Central, continuam a ser o principal bolo nos orçamentos da Administração Local, por forma a garantir a sua suficiência financeira, o que na opinião do autor é contrário ao princípio da autonomia do poder local.

O autor é de opinião que no âmbito de uma nova lei, deveriam ser mantidos impostos, como o imposto sobre as actividades económicas, o imposto sobre o património imobiliário e o incremento de valor dos terrenos urbanos, aceitando apenas eventualmente alguns ajustamentos para corrigir falhas pontuais detectadas. O autor propõe ainda a aplicação de taxas directas sob a forma de preços públicos e contribuições especiais, como forma de tornar racional a divisibilidade dos serviços púbicos prestados e simultaneamente garantir financiamento para os manter.

Em sentido contrário, o autor considera que os impostos associados aos veículos automóveis, têm uma gestão demasiado complexa e onerosa, pelo que aconselha a sua substituição por outro, de gestão concentrada no poder central, devendo entretanto ser encontrados outros instrumentos de compensação aos Municípios.

No que respeita à forma de cálculo das necessidades dos Municípios esta varia em função da população ponderada por escalões (que o autor critica por serem demasiado amplos) e não em função da área do município (como no caso português em que esta variável também é ponderada em determinadas circunstâncias).

Em síntese, a par das medidas propostas pelo autor e que foram sendo apresentadas ele sugere que deveriam duplicar, em definitivo, as participações nas receitas das comunidades autónomas como forma de diminuir a sua dependência das transferências do poder central e assim consolidar a sua autonomia, ao mesmo tempo critica o facto de receitas gerais oriundas das transferências do governo se destinarem a suportar despesas claras como as afectas às despesas escolares.

Como alternativa e medida radical de ruptura, Pandiello propõe uma transformação total do sistema de financiamento de todas as administrações territoriais, assente basicamente no Imposto sobre o Rendimento da Pessoa Física (IRPF) e o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), que deveriam ser divididos por todos os níveis de governo estabelecendo algumas propostas de como operacionalizar tal medida.

Página 179 Também a propósito do estudo das finanças subnacionais na União Europeia, Baleiras (1998)313

estudou estas matérias. O ex-Secretário de Estado do Desenvolvimento Regional, concluiu então que na Alemanha, Bélgica e Luxemburgo, mais de 70% das receitas dos governos locais provinham dos impostos sobre o rendimento, já países como a Irlanda tributam em exclusivo o património, seguindo-se os Países Baixos e a Espanha com 39% e 29% respectivamente.

A tributação indirecta, através dos bens e serviços consumidos é preferida principalmente por Portugal e Espanha com um peso de 54% e 48%, respectivamente, seguidos da Áustria e da Bélgica com 37% e 20%, respectivamente.

Assim, estes dados mostram que Portugal repartia, à data, a receita fiscal da Administração Local essencialmente pela componente dos impostos sobre o consumo (54%) e sobre o rendimento (46%), enquanto a Espanha via esta receita um pouco mais repartida essencialmente pela componente dos impostos sobre o consumo (48%); sobre a propriedade (29%) e sobre o rendimento (21%).

Segundo este autor, existe ainda um outro caso digno de destaque, os Países Baixos, que apesar de terem um peso determinante dos impostos sobre o património, esta não é a componente que mais contribui para as suas finanças locais, são antes outros impostos com um peso na ordem dos 57%.

Um outro estudo sobre a governação urbana inglesa, revela uma estrutura local também ela diferente da portuguesa. No Reino Unido, o controlo efectuado pelo poder central parece imperar, segundo Atkinson (2007)314 _:

“O Reino Unido não possui uma Constituição escrita e, portanto, as autarquias locais não o são de direito; foram criadas por estatuto e as suas fronteiras, poderes e funções são determinados pelo poder central. A administração local é responsável por um vasto conjunto de funções incluindo educação, estradas, habitação, serviços sociais pessoais, serviços de combate aos incêndios e polícia (Wilson e Game, 2002). Quer as funções, quer os poderes dos municípios a respeito destes assuntos estão