DESENHANDO A PESQUISA: PROBLEMÁTICA, HIPÓTESE E VERIFICAÇÃO

3.2.1 Esclarecendo a problemática e formulando a hipótese a ser testada

Laville e Dionne (2008, p. 84) afirmam que a pesquisa científica seria composta das seguintes etapas e subetapas: 1) propor e definir um problema – 1.1) conscientizar-se de um problema, 1.2) torná-lo significativo e delimitá-lo, 1.3) formulá-lo em forma de pergunta; 2) elaborar uma hipótese – 2.1) analisar os dados disponíveis, 2.2) formular a hipótese tendo consciência de sua natureza provisória, 2.3) prever suas implicações lógicas; 3) verificar a hipótese – 3.1) decidir sobre novos dados necessários, 3.2) recolhê-los, 3.3) analisar, avaliar e interpretar os dados em relação à hipótese; 4) concluir – 4.1) invalidar, confirmar ou modificar a hipótese, 4.2) traçar um esquema de explicação significativo, 4.3) quando possível, generalizar a conclusão.

Seguindo o roteiro proposto por Laville e Dionne, no presente estudo temos que a problemática em exame já foi suficientemente contextualizada e explorada nos tópicos anteriores, podendo ser resumida na seguinte pergunta: o princípio da moralidade administrativa vem sendo referido no direito brasileiro a partir de conceitos ou balizamentos objetivos? Nossa hipótese inicial – a partir da pesquisa bibliográfica em fontes da doutrina administrativista pátria e do apanhado documental da legislação que faz referência a esse princípio, bem como diante da análise do conteúdo de algumas decisões de relevo na matéria,

proferidas pelo Supremo Tribunal Federal entre os anos de 1994 a 2010 – é que a moralidade administrativa não vem sendo referenciada em termos objetivos no discurso jurídico brasileiro, tendo em vista a insuficiência ou o desencontro de estudos exegéticos sobre esse princípio, favorecendo o subjetivismo casuístico do jurista (doutrinador ou julgador).

A confirmação dessa hipótese, por limitações concretas, não pode ser feita em sua integralidade, pois não existem dados concretos, disponíveis no mundo dos fatos, que consubstanciem o “direito brasileiro” em sua totalidade. Trata-se de uma variável não diretamente observável, que pode ser denominada de variável latente. Nas ciências sociais frequentemente se faz referência a variáveis latentes tais como opinião pública, status sócio econômico, capital social, ideologia ou democracia. Ao invés de observar essas variáveis, a abordagem comum é estimar ou explorar essa variável a partir de variáveis observáveis sabidamente relacionadas a ela. (FONSECA, 2008)

A variável observável escolhida neste trabalho, enquanto representativa do discurso jurídico brasileiro, foi a análise de acórdãos do Supremo Tribunal Federal entre os anos de 2012 e 2016, que contivessem a referência textual à moralidade administrativa. Por óbvio, o resultado dessa pesquisa não ensejará conclusões baseadas em certezas sobre o direito brasileiro, mas apenas indicativas, inferentes acerca dessa matéria, dada a limitação concreta de aferição dessa variável.

Isso posto, é importante justificar o porquê da escolha dessa amostra de dados enquanto representativa do direito brasileiro. Ora, salta aos olhos o papel que as cortes de Justiça vêm desempenhando nas sociedades contemporâneas como protagonistas de decisões envolvendo questões de largo alcance político, implementação de políticas públicas ou escolhas morais em temas controvertidos na sociedade. Esse fenômeno de judicialização da vida representa o avanço da justiça constitucional sobre o espaço da política majoritária, aquela feita no âmbito do Legislativo e do Executivo tendo por combustível o voto popular.66 (BARROSO, 2012, p. 23)

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Segundo Luís Roberto Barroso, o fenômeno da judicialização, no Brasil, teria três causas principais. Em primeiro lugar, estaria a redemocratização do país, que reavivou a cidadania, dando maior nível de informação e de consciência de direitos a amplos segmentos da população, que passaram a buscar a proteção de seus interesses perante juízes e tribunais, os quais ganharam importância política, não apenas técnica, junto a duas instituições essenciais à expansão da prestação jurisdicional: o Ministério Público e à Defensoria Pública. A segunda causa seria a constitucionalização abrangente, que trouxe para a Constituição inúmeras matérias que antes eram deixadas para o processo político majoritário e para a legislação ordinária, transformando-as, potencialmente, em pretensão jurídica que pode ser formulada sob a forma de ação judicial. Por fim, a judicialização seria um resultado do nosso abrangente sistema de controle de constitucionalidade, concentrado e difuso, além do amplo direito de propositura, previsto no art. 103 da Constituição. (BARROSO, 2012, p. 24)

No Brasil, desde a Constituição de 1988, esse fenômeno é especialmente evidente, pois os tribunais passaram a decidir sobre as mais complexas relações sociais, determinando o equilíbrio de competências e forças políticas, mesmo desprovidos da legitimação democrática do voto popular. A depender da repercussão midiática alcançada pelo caso concreto sob julgamento, os juízes tornaram-se conhecidos do público e emitem opiniões sobre os mais variados assuntos, têm seus perfis descritos em periódicos de circulação nacional e seu trabalho é acompanhado pelos meios de comunicação de abrangência nacional. (NERI, 2013) No Brasil, acrescente-se a isso a transmissão direta dos julgamentos do Plenário da Suprema Corte pela TV Justiça, um canal de televisão público e aberto, portanto, de largo alcance entre a população.

Exemplo recente da visibilidade alcançada pelos magistrados é a que goza, atualmente, o juiz Sérgio Moro, que atua na primeira instância da Justiça Federal no Estado do Paraná e é responsável pelo julgamento dos crimes apurados na “Operação Lava-Jato”. Só para exemplificar, numa rápida busca pela Internet, foi possível encontrar cinco grandes portais e periódicos brasileiros de notícias – G167, El País68, Exame69, Veja70 e Estadão71 – que possuem tags específicas com o nome do magistrado, a fim de reunir em uma só página eletrônica todas as (numerosas) notícias publicadas sobre ele.

Ainda assim, cabe esclarecer o porquê da escolha específica do Supremo Tribunal Federal como órgão produtor das decisões judiciais a serem analisadas. Para além da razão patente de ser a instância máxima de julgamento, dentro do sistema processual brasileiro (previsto especialmente no Código de Processo Civil e no Código de Processo Penal), proferindo a “última palavra” nas ações que lhe são submetidas – com exceção dos poucos casos submetidos à jurisdição de tribunais internacionais aos quais o Brasil consente em subordinar-se – existe uma razão simbólica e uma razão prática na escolha do Pretório Excelso para esta pesquisa empírica.

Em primeiro lugar, o STF é o órgão jurisdicional que representa a abertura do direito a outros sistemas normativos sociais, complementando a força constitucional no diálogo entre moral e política.

Um dos pontos de contato mais importantes entre o Direito, a moral e a política está justamente no texto constitucional. Ocorre que o texto é mudo, na medida em que admite as mais diversas conotações e

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Disponível em: <http://g1.globo.com/tudo-sobre/sergio-moro> Acesso em 16 jan. 2017. 68

Disponível em: < http://brasil.elpais.com/tag/sergio_fernando_moro/a> Acesso em 16 jan. 2017. 69

Disponível em: < http://exame.abril.com.br/noticias-sobre/sergio-moro/> Acesso em 16 jan. 2017. 70

Disponível em: < http://veja.abril.com.br/noticias-sobre/sergio-moro/> Acesso em 16 jan. 2017. 71

denotações, todas dependentes de interesses, convicções profundamente arraigadas, especificidades de casos únicos e irrepetíveis. Por isso, o ponto de contato propriamente dito, passa modernamente para a chamada jurisdição constitucional, isto é, o conjunto de interpretações e consequentes decisões dos tribunais a partir do texto da Constituição. No Brasil, tem papel central nessa jurisdição o Supremo Tribunal Federal (ADEODATO, 2008, p. 12)

Uma vez que o tema deste trabalho está diretamente ligado à moral e ao direito, perpassando a política no caso de agentes públicos que tenham acedido a um múnus na Administração Pública pela via eletiva, pareceu-nos imprescindível, em termos de relevância simbólica, a análise da jurisprudência do Pretório Excelso enquanto termômetro do direito brasileiro.

Em segundo lugar, tal qual destacado anteriormente, é relevante o fato de a Suprema Corte ser formada por apenas onze ministros: juristas qualificados (aprovados após sabatina do Senado Federal) e dotados de grande estrutura técnica e de pessoal para exercerem sua função jurisdicional, sempre sob os holofotes da mídia e em constantes debates, numa formação regularmente estável ao longo do tempo72. Por essas razões, pareceu- nos que a jurisprudência do STF possuía maior tendência à coesão ao longo do tempo, em comparação com os outros tribunais, de instâncias inferiores, cujos magistrados são mais numerosos, estando mais suscetíveis a mudanças de composição e, possivelmente, de posicionamento.

Isso posto, consideramos devidamente justificada a escolha da análise da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal enquanto representativa do direito brasileiro. Resta, ainda, esclarecer o porquê da eleição de acórdãos proferidos entre os anos de 2012 e 2016.

Quanto à eleição dos acórdãos enquanto únicas decisões a serem analisadas, destaquem-se novamente uma razão simbólica e uma razão prática. A primeira advém do fato de o acórdão ser um decisum produzido em colegiado. O STF é dividido, atualmente, em duas turmas julgadoras, cada uma composta por cinco ministros, não tomando parte o presidente da corte. Nesses pequenos colegiados são julgados os casos que não demandam a declaração de inconstitucionalidade de leis, que compete somente ao Plenário. Portanto, os acórdãos são as decisões produzidas colegiadamente pelos ministros da Suprema Corte, seja nas turmas

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Nos últimos cinco anos, apenas três ministros aposentaram-se e deixaram a corte: Carlos Ayres de Britto (em 2012), sucedido por Luis Roberto Barroso, Cesar Peluzo (em 2012), sucedido por Teori Zavascki, e Joaquim Barbosa (em 2014), sucedido por Edson Fachin. Com o recente falecimento do ministro Teori Zavascki, em 19/01/2017, deve passar a integrar a corte um novo ministro a ser indicado pelo atual presidente.

julgadoras ou no Plenário, reunindo, portanto, o posicionamento de ao menos cinco ministros, em regra, diferentemente das decisões monocráticas, proferidas por apenas um ministro.

Uma vez que nos propomos a analisar julgados representativos da jurisprudência do STF, pareceu-nos mais adequado analisar apenas as decisões colegiadas dos ministros, ao invés de abranger também as decisões tomadas individualmente.

De outro lado, sobressaiu-se também um viés prático na seleção dos acórdãos como únicas decisões a serem analisadas neste trabalho: o número de decisões monocráticas proferidas pelos ministros da corte, no corte temático e temporal proposto, era superior a 2.000 (dois mil) e ainda lacunoso, visto que o próprio sítio eletrônico do STF observa que o banco de dados de decisões monocráticas acessado virtualmente não está completo. O grande quantitativo, somado à incompletude do banco de dados pesquisado, levou-nos a excluir as decisões monocráticas desta pesquisa empírica.

Outrossim, a escolha dos acórdãos em detrimento das decisões de cunho específico, tais quais as questões de ordem e de repercussão geral, representa também uma opção de representatividade da jurisprudência da Suprema Corte, uma vez que os acórdãos decidem os casos práticos levados à jurisdição máxima, pretensões jurídicas a serem providas ou improvidas, não apenas questões procedimentais prévias ao julgamento de mérito.

Por fim, a escolha dos anos de 2012 a 2016 enquanto lapso temporal de julgamento dos acórdãos analisados reflete a disposição de debruçarmo-nos sobre os julgados mais recentes da Suprema Corte. No primeiro momento, possuíamos a intenção de analisar os acórdãos proferidos desde o ano de 2005 ao ano de 2016, por compreender o período no qual o Brasil vivenciou os dois maiores escândalos de corrupção de sua história recente: o Mensalão e a Operação Lava-Jato.

Todavia, observamos que vários acórdãos proferidos no ano de 2011 e em anos anteriores tiveram o seu inteiro teor disponibilizado eletronicamente a partir da digitalização das respectivas decisões impressas, semelhante a fotografias. Tal formatação impediu-nos de utilizar as ferramentas de busca textual73 nos arquivos do inteiro teor das decisões, inviabilizando a continuidade das análises, em razão do longo tempo que seria necessário para ler todas as decisões na íntegra e identificar todas as informações pretendidas. Dessa forma, optou-se por analisar acórdãos proferidos apenas nos últimos 5 (cinco) anos, cujos arquivos de inteiro teor puderam ser acessados no formato hábil a instrumentalizar pesquisas textuais específicas.

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Portanto, em suma, a hipótese inicial desta pesquisa era a de que uma análise dos acórdãos proferidos pela Suprema Corte, entre os anos de 2012 e 2016, que fizessem referência expressa à moralidade administrativa, revelaria o desencontro e a fluidez de significados atribuídos ao princípio em exame, bem como uma aplicação deveras casuística da matéria. Caso tal hipótese fosse verificada, constataríamos a falta de balizamentos objetivos na referência à moralidade administrativa no direito brasileiro, o que, dentre muitas consequências negativas, geraria insegurança quanto ao resultado das demandas levadas ao Judiciário pátrio.

3.2.2 Elegendo os meios e métodos de verificação da hipótese

Esclarecida a problemática inicial e a hipótese formulada diante das considerações tecidas nos capítulos anteriores deste trabalho, optamos pela verificação da hipótese supracitada por meio de uma pesquisa empírica centrada na análise de acórdãos proferidos pelo STF entre os anos de 2012 e 2016 contendo referência expressa à moralidade administrativa. Nosso objetivo era desenvolver uma pesquisa de cunho exploratório e, ao final, realizar inferências descritivas acerca da referência à moralidade administrativa nos julgados da Suprema Corte, enquanto representativos do direito brasileiro.

Para selecionar os casos a serem estudados, utilizamos a base de dados eletrônicos do sítio virtual do próprio STF, de livre acesso ao público74. Relevante esclarecer que esse não é o único banco de dados da jurisprudência do Pretório Excelso, que também conta com o Ementário de Jurisprudência75 e os chamados repositórios de jurisprudência76. Ademais, é possível solicitar uma pesquisa via e-mail diretamente ao STF, pelo endereço virtual “jurisprudencia@stf.jus.br”. (VERÇOSO et al, 2014, p. 114-115)

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“A página eletrônica do STF foi criada em 1996 e desde esta data é possível realizar pesquisas de jurisprudência em seu campo. No começo, o banco de dados eletrônico dispunha de poucos acórdãos. Gradativamente os acórdãos foram digitalizados e incorporados ao banco de dados até a conclusão dos trabalhos em 2000, quando os acórdãos publicados após 5 de julho de 1950 foram disponibilizados. Nesse período, o STF contou com uma empresa terceirizada para construção do banco de dados e para a alimentação de seu conteúdo. Após 2002, o trabalho de digitalização e disponibilização dos acórdãos passou a ser feito pelo próprio tribunal.” (VEÇOSO et al, 2014, p. 114)

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Repositório físico onde se encontram os acórdãos publicados após 5 de julho de 1950, acessível a qualquer interessado mediante agendamento com o chefe da Seção de Gerenciamento do Banco de Jurisprudência. 76

Compreendidos como “repertórios e revistas impressos ou em meio digital que reproduzem, na íntegra, decisões do Supremo Tribunal Federal, obrigatoriamente, e de outros tribunais do País”, nos termos do art. 1º, caput, da Resolução n.º 330/06 do STF.

O campo Pesquisa de Jurisprudência, disponível no site da Suprema Corte permite uma pesquisa livre, a partir de determinadas palavras-chave, com a possibilidade do uso de operadores booleanos77 – “e”, “adj”, “prox”, “ou”, “nao”, “mesmo” e “$” – cuja função é esclarecida no tópico “ajuda”. (VERÇOSO et al, 2014, p. 116 e 119) Segundo informações obtidas junto à Coordenadoria de Análise de Jurisprudência da Suprema Corte78, a pesquisa livre é feita pelo sistema não a partir do inteiro teor, mas do espelho do acórdão: documento no qual são consolidados dados de identificação e de publicação, ementa e decisão, bem como indexação79, doutrina80, legislação81 e observação82, além de outras informações relevantes para o resgate dos julgados. Enquanto as ementas são elaboradas pelo próprio relator ou redator para o acórdão, os demais campos são preenchidos mediante a análise e o tratamento de informações contidas no relatório e nos votos, atividade feita pela Coordenadoria de Análise de Jurisprudência da Suprema Corte.

Isso posto, avancemos para a descrição dos métodos e abordagens utilizados nesta pesquisa.

Inicialmente, buscamos obter o quantitativo total dos acórdãos proferidos pelo STF entre 01/01/2012 e 31/12/2016, sem especificar um argumento textual de pesquisa, a fim de obter o universo de acórdãos do qual selecionaríamos a nossa amostra. Obtivemos o número de 30.365 (trinta mil, trezentos e sessenta e cinco) acórdãos.

Em seguida, para formar a amostra de casos a ser analisada nesta pesquisa, inserimos a chave “moralidade e administrativa”83 (sem aspas) no campo de pesquisa livre da jurisprudência do STF, especificando o período de 01/01/2012 a 31/12/2016 e selecionando a busca exclusiva de acórdãos. Obtivemos como resultado uma lista de 67 (sessenta e sete)

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Palavras que têm o objetivo de indicar ao sistema de busca como deve ser feita a combinação entre os termos ou expressões utilizados numa pesquisa.

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Em correios eletrônicos trocados nos dias 23 a 25/01/2017, por meio do endereço “jurisprudencia@stf.jus.br”. 79

A indexação consiste na representação do conteúdo do julgado com o uso de linguagem controlada, para que o pesquisador possa recuperá-lo pelo espelho do acórdão. Atualmente a indexação é realizada com os termos do “Tesauro”, uma ferramenta de controle terminológico cujo objetivo é a padronização da informação. Com frequência a indexação se restringe à expressão “VIDE EMENTA”. Isso ocorre quando todo o entendimento do órgão julgador foi esboçado na ementa.

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No campo “doutrina” é indicada toda a bibliografia, inclusive os artigos científicos e os periódicos citados pelos ministros em seus votos e debates.

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No campo “legislação” são catalogados todos os atos normativos citados nos votos do acórdão. Visa a possibilitar pesquisas que utilizem como critério dispositivos constitucionais e infraconstitucionais.

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No campo “observação” estão registradas informações importantes para a identificação do acórdão e de interesse do pesquisador. Aqui são indicados temas da repercussão geral; precedentes citados pelos Ministros (atualmente agrupados por matéria com uma breve indicação do assunto para auxiliar o pesquisador); decisões judiciais e administrativas de outros órgãos, as quais tenham maior relevância; legislação e decisões estrangeiras citadas; termos de resgate; apelidos atribuídos a casos notórios; outras informações importantes atinentes ao julgado (acolhimento de embargos de declaração com efeitos modificativos, etc.).

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acórdãos disponíveis na base de dados eletrônicos do site do STF84 que trazem a expressão moralidade administrativa seja na ementa, decisão, indexação, legislação, observação, tema, tese ou doutrina citados no acórdão.

Contudo, uma vez que tais campos passam por um tratamento de informações pela Coordenadoria de Análise de Jurisprudência da Suprema Corte, fixamo-nos apenas sobre o inteiro teor do acórdão (o qual contém a sua ementa), a fim de recorrer à fonte única e exclusiva dos votos e debates entre os ministros do Pretório Excelso.

Dado o quantitativo significativo de casos enquadrados no corte temático proposto, decidimos pela realização de uma pesquisa do tipo estudo de casos cruzados, com a exceção de um acórdão em especial, o RE 405386/RJ, julgado em 26/02/2013, que pelo foco dado à moralidade administrativa mereceu uma análise mais aprofundada, consubstanciando um estudo de caso propriamente dito85.

Quanto à abordagem a ser utilizada, escolheu-se a análise quantitativa dos dados. A partir do texto do inteiro teor de cada acórdão selecionado, respondemos às seguintes perguntas:

1) Qual a data de julgamento?

2) Quantas vezes a moralidade é citada?

3) Quantas vezes a moralidade é referida junto a outros princípios ou valores? Quais e por quantas vezes cada um?

4) A moralidade é referida como princípio central na questão de fato sob exame? Se sim, ele foi considerado observado ou violado?

5) Houve algum balizamento do conceito de moralidade? Se sim, por mera afirmação, doutrina ou precedente judicial?

O questionário acima foi preenchido com as informações encontradas no inteiro teor de cada acórdão, não fazendo distinção entre o discurso direto de cada ministro – quando encontramos suas opiniões e posicionamentos em cada voto – e as citações de precedentes, doutrina, excertos da legislação ou dos requerimentos feitos pelas partes litigantes, uma vez que, inseridos no contexto do voto, esses trechos também consistem no discurso – indireto – dos ministros, expressando a ênfase conferida pelos membros do STF à moralidade administrativa em diversos contextos. Ademais, dado que muitas argumentações são

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A pesquisa foi feita no dia 03/01/2017. Ao repetirmos a busca nos mesmos termos, no dia 25/01/2017, porém, observamos que os dois acórdãos mais recentes contendo a expressão “moralidade administrativa” (a qual