DA ECONOMIA
O desenvolvimento regional deve ser analisado por dois prismas distintos. O primeiro deles é a necessidade de políticas que superaram a abrangência e supremacia de um único Estado. Isso importa em afirmar que há interesses regionais que não se limitam apenas a uma pessoa política, ou seja, ações que ultrapassam a base territorial de um único ente, o que confere legitimidade à União para guiar determinadas ações desta magnitude.
Outro ponto fundamental no desenvolvimento é a própria participação dos Estados interessados. É imprescindível que haja o envolvimento do Estado no desenvolvimento de sua região, mas é ainda mais importante a cooperação vertical, de modo que seja possibilitado à União o controle e a regulação de determinadas ações para evitar a competição acirrada que hoje é percebida.
Sobre o tema o Fórum Fiscal81 dos Estados Brasileiros destacou que,
políticas autônomas estaduais de desenvolvimento, sem qualquer agente coordenador suprajurisdicional, tem conduzido a uma situação em que alguns usufruem benefícios, embora a um custo muito elevado para o país e com grandes benefícios para grandes e médias empresas privadas.
Entretanto, em um passado não tão distante havia algumas políticas regionais que foram esquecidas ou deixadas de lado por terem fracassado em sua missão. Alguns exemplos, que ainda estão em funcionamento apesar do nítido declínio, são as autarquias federais, criadas através de Lei Complementar: Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE, Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia – SUDAM, Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste – SUDECO82.
A partir dos anos 80, a atividade destas autarquias federais diminuiu consideravelmente. Agravadas por escândalos de corrupção, as entidades regionais entraram
81
REZENDE. Fernando. Competição Fiscal. Fórum Fiscal dos Estados Brasileiros & Fundação Getúlio Vargas: cadernos fórum fiscal nº 2. Dezembro, 2006, p. 09.
em grave declínio. Juntamente com a privatização de algumas empresas estatais, houve a redução da atividade de desenvolvimento regional.
No início dos anos 90, as autarquias federais passaram por um processo de modificação e recuperação. A alteração foi feita modificando a natureza jurídica das entidades para Agências de desenvolvimento, no intuito de dar nova roupagem aos institutos. A medida não surtiu o efeito pretendido e novamente foram recriadas as autarquias através de Leis Complementares regulando na forma de seu funcionamento, objetivo, natureza jurídica e áreas de atuação.
Fernando Rezende aponta que a razão do problema é a inércia do Governo Central:
A questão regional esteve no centro dos debates sobre a formação da Federação brasileira desde os momentos iniciais de adoção desse regime. Atualmente, ela se expressa mediante fortes antagonismos políticos, que se acumularam na ausência de uma nova estratégica de desenvolvimento regional comandada pelo governo federal e apoiada em uma nova compreensão da dinâmica regional brasileira. No período recente, esses antagonismos se fortaleceram ainda mais em face da escalada da guerra fiscal e da não disposição do governo federal para assumir a liderança de um processo de reconstrução dos instrumentos necessários para tratar do problema.83
As modificações pretendidas não surtiram o efeito e o desenvolvimento regional através da iniciativa do governo federal foi mínima. As superintendências regionais há muito não conseguem lograr êxito em sua missão. A falta de interesse de determinados grupos políticos agravam a situação. Falta controle do governo federal, gestão e políticas públicas eficazes.
Existem duas formas comuns de quantificar o desenvolvimento de determinada região. Pode ser tomada como medida o Produto Interno Bruto – PIB ou o Índice de Desenvolvimento Humano – IDH. O primeiro deles é a quantificação material do volume de riquezas existentes, enquanto o segundo também leva em consideração a qualidade de vida das pessoas.
O produto interno bruto do Brasil reflete de forma clara e direta o abismo que separa as regiões ricas das pobres. Segundos dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
83 REZENDE, Fernando. O federalismo brasileiro em seu labirinto: crise e necessidade de reformas. Rio de
– IBGE,84 somente a região Sudeste concentra mais de cinquenta por cento de todo o PIB nacional, o que demonstra uma extrema concentração de riqueza e uma nítida e urgente necessidade de redistribuição.
Durante dez anos, como se percebe no gráfico disponibilizado pelo IBGE, houve uma tímida e irrisória melhoria. A participação das regiões Norte e Nordeste não aumentou sequer três por cento neste período. Tais dados revelam uma falta de políticas públicas eficazes e um total desinteresse do governo federal em solucionar o problema da ausência de desenvolvimento nas regiões mais pobres.
Além disso, cumpre lembrar que as regiões Norte e Nordeste possuem mais da metade de todos os Estados brasileiros. O Centro-Oeste, por sua vez, se comparada à região Sul, que possui dimensão territorial semelhante, representa pouco menos de dez por cento do PIB nacional, mas está em uma situação mais confortável do que as regiões mais pobres.
O IDH é publicado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD. Sua última publicação foi em 2010 e apresentou os seguintes dados85:
Ranking IDHM 2010 Unidade da Federação IDHM 2010 IDHM Renda 2010 IDHM Longevidade 2010 IDHM Educação 2010 1 º Distrito Federal 0,824 0,863 0,873 0,742
84 Disponível em: <http://saladeimprensa.ibge.gov.br/noticias?view=noticia&id=1&busca=1&idnoticia=2522>.
Acesso em 10 de nov. 2014.
Ranking IDHM 2010 Unidade da Federação IDHM 2010 IDHM Renda 2010 IDHM Longevidade 2010 IDHM Educação 2010 2 º São Paulo 0,783 0,789 0,845 0,719 3 º Santa Catarina 0,774 0,773 0,860 0,697 4 º Rio de Janeiro 0,761 0,782 0,835 0,675 5 º Paraná 0,749 0,757 0,830 0,668
6 º Rio Grande do Sul 0,746 0,769 0,840 0,642
7 º Espírito Santo 0,740 0,743 0,835 0,653
8 º Goiás 0,735 0,742 0,827 0,646
9 º Minas Gerais 0,731 0,730 0,838 0,638
10 º Mato Grosso do Sul 0,729 0,740 0,833 0,629
11 º Mato Grosso 0,725 0,732 0,821 0,635
12 º Amapá 0,708 0,694 0,813 0,629
13 º Roraima 0,707 0,695 0,809 0,628
14 º Tocantins 0,699 0,690 0,793 0,624
15 º Rondônia 0,690 0,712 0,800 0,577
Ranking IDHM 2010 Unidade da Federação IDHM 2010 IDHM Renda 2010 IDHM Longevidade 2010 IDHM Educação 2010 17 º Ceará 0,682 0,651 0,793 0,615 18 º Amazonas 0,674 0,677 0,805 0,561 19 º Pernambuco 0,673 0,673 0,789 0,574 20 º Sergipe 0,665 0,672 0,781 0,560 21 º Acre 0,663 0,671 0,777 0,559 22 º Bahia 0,660 0,663 0,783 0,555 23 º Paraíba 0,658 0,656 0,783 0,555 24 º Piauí 0,646 0,635 0,777 0,547 24 º Pará 0,646 0,646 0,789 0,528 26 º Maranhão 0,639 0,612 0,757 0,562 27 º Alagoas 0,631 0,641 0,755 0,520
Assim como visto no PIB, o IDH revela as disparidades havidas entre as regiões. E nesse caso a situação é ainda pior. Não se trata exclusivamente de diferenças econômicas. O IDH mostra que a desigualdade entre as regiões também se dá por conta de falta de saúde, educação, saneamento básico, enfim, há diferença na qualidade de vida.
Não há exclusivamente falta de riqueza nas regiões Norte e Nordeste, inclusive por possuírem grande potencial natural. Há falta de melhoria e desenvolvimento na moradia, no emprego, na educação, na saúde, nos transportes. Todos os Estados das outras regiões
possuem IDH melhor do que os da região Norte e Nordeste, inclusive os da região Centro- Oeste.
O problema tem origem histórica na formação e no desenvolvimento da sociedade brasileira:
As desigualdades regionais brasileiras têm suas raízes, inicialmente, nas formas que tomou a evolução das regiões ou complexos exportadores localizados em espaços distintos e dotados de dinâmica econômica e de capacidade de diversificação da sua base produtiva muito diferentes. A partir daí, as desigualdades regionais foram se ampliando com o processo de articulação comercial, base para a constituição do mercado interno brasileiro, que se deu sob a hegemonia econômica de uma região — o Sudeste, e, em particular, São Paulo — a qual, dotada de uma base produtiva industrial muito mais eficiente e de maior capacidade de competição, induziu as outras regiões a um processo de ajustamento, no qual foi definido o espaço econômico limitado no interior do qual deveriam restringir a sua evolução econômica futura.86
A primeira tentativa de solucionar o problema das desigualdades regionais se deu no governo do Presidente Juscelino Kubitscheck (1956-1961), no então Plano de Metas, criando a já citada SUDENE como instrumento governamental para fomentar o desenvolvimento da região Nordeste no ano de 1959. A estratégia também esteve presente no governo Goulart (1961-1964), todavia com extensão e preocupação com a inclusão da Amazônia.
Durante o período militar, também houve na pasta estratégias como o Plano Nacional de Desenvolvimento I e II com a preocupação na redução das desigualdades existentes no Brasil. As autarquias, entretanto, tiveram sensível redução no seu papel, haja vista a forma centralizada do governo ditatorial.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 e a volta da democracia, surgiu no cenário nacional nova forma de ideologia e divisão de tarefas e recursos. Houve a valorização da participação dos governos locais através da repartição de receita. São os conhecidos fundos de participação dos Estados e Municípios, que deveriam fomentar o desenvolvimento local partindo de políticas públicas dirigidas pelos próprios interessados.
Aliadas à nova tendência surgiram grandes crises econômicas. Trocas reiteradas da moeda nacional, inflação exacerbada, forçaram o governo a dedicar todos os esforços à
86 GUIMARÃES NETO, Leonardo. Desigualdades e políticas regionais no Brasil: caminhos e descaminhos.
recuperação da economia. Já no plano real, no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, sob influencia do neoliberalismo que tendia por todo o planeta, houve a valorização da moeda, do mercado, da concorrência e da diminuição do papel do Estado. Houve a contínua desvalorização das autarquias e do desenvolvimento regional a tal ponto que a SUDENE e a SUDAM foram extintas em 2001. A SUDECO já havia sido extinta ainda no ano de 1990.
Tais fatores, apesar de amenizar e proporcionar tranquilidade no mercado e na economia, também favoreceu diretamente à competição fiscal entre os entes da federação e deu combustível à guerra fiscal.
No governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, houve a retomada do projeto de amenização das desigualdades através do Plano Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR e a recuperação das antigas instituições de governo. Trata-se de um projeto há longo prazo que foi recebido pelo governo da presidente Dilma Rousseff, porém sofre entraves políticos e pouquíssimo tem contribuído para a função desejada, reflexo disso é o PIB e o IDH das regiões, já demonstrado.
Na tentativa de solucionar o problema, algumas soluções foram criadas pelo governo federal, através do Congresso Nacional, com a edição de Leis Complementares que criaram: benefícios fiscais; autarquias para desenvolvimento regional; fundo de participação e transferências obrigatórias; e financiamento de investimentos através de fomentos em bancos públicos.
Os benefícios fiscais, especificamente em relação aos ICMS, são objeto central desta pesquisa. Por essa razão, abrir-se-á a seguir tópico específico para esse quesito. De igual modo, já superado no início deste item o papel e evolução histórica das autarquias criadas para o desenvolvimento regional. Resta, portanto, as duas últimas tentativas acima destacadas. Os fundos de investimentos possuem previsão constitucional. A Constituição Federal dispõe:
Art. 159. A União entregará: I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma: c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de
desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer;
Mediante expressa previsão da Carta Magna, foram criados: Fundo de Desenvolvimento do Centro Oeste – FCO; Fundo de Desenvolvimento do Norte – FNO; Fundo de Desenvolvimento do Nordeste – FNE. Todos estes advieram da Lei Ordinária nº 7.827 de 27 de setembro de 1989. Os repasses se dão de forma mensal. Ressalte-se que esta regra não se confunde com o Fundo de Participação dos Estados e com o Fundo de Participação dos Municípios, eis que ambos são repasses na ordem de 21,5% (vinte e um e cinco décimos por cento) e 22,5% (vinte e dois e cinco décimos por cento), respectivamente, do IR e IPI.
Importante aspecto a ser considerado é a regra contida na Lei Complementar nº 62 de 1989, que dispôs sobre o FPE:
Art. 2º “Os recursos do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) serão distribuídos da seguinte forma: I – 85 % (oitenta e cinco por cento) às Unidades da Federação integrantes das regiões Norte, Nordeste e Centro Oeste; II – 15% (quinze por cento) às unidades da Federação integrantes das regiões Sul e Sudeste”.
Mesmo nas transferências constitucionais obrigatórias há o repasse preferencial para as regiões menos desenvolvidas, em uma nítida forma de redistribuição de renda, haja vista que boa parte do produto da arrecadação do IR e do IPI veio das regiões que receberá menos recursos.
Por fim, também foi política advinda do governo central a abertura de crédito através dos bancos públicos para investimentos nas regiões menos favorecidas. Isso se deu através da aplicação de recursos públicos em bancos com objetivos específicos para o desenvolvimento regional. São eles o Banco da Amazônia – Basa, Banco do Nordeste - BNO, Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social – BNDS. Tais instituições possuem crédito e taxas diferenciadas mais atrativas do que as dos bancos convencionais, no intuito de possibilitar acesso facilitado aos recursos e condições mais brandas de juros.
4 REFORMA DO ATUAL SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL