Antes de adentrar especificamente nas propostas de modificações que poderiam trazer benefícios para o problema do ICMS e dos benefícios fiscais, far-se-á uma breve análise dos sistemas adotados em outros países federados.
O Brasil, segundo dados do Senado Federal92, é o segundo país no mundo com maior carga tributária, ficando atrás somente da federação Russa, que atingiu em 2006, 34,9% do PIB nacional com arrecadação. A receita brasileira, de um modo geral, cresceu nos últimos vinte anos. A razão para isso é a ascensão das contribuições sociais de 27% para 47% do
90REZENDE, Fernando. OLIVEIRA, Fabrício. ARAÚJO, Erika. O Dilema fiscal: remendar ou reformar? Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2007, p, 164.
91 REZENDE, Fernando. ICMS: Como era, o que mudou ao longo do tempo, perspectivas e novas mudanças.
Fórum Fiscal dos Estados Brasileiros & Fundação Getúlio Vargas: cadernos fórum fiscal nº 10. Janeiro, 2009.
92 MENDES. Marcos J. Os Sistemas tributários de Brasil, Rússia, China, Índia e México: comparação das
montante arrecadado pelo Governo Federal de 1992 a 2006. Por outro lado, os impostos próprios da União, que são as bases dos repasses constitucionais, tiveram uma queda de 60% para 42%.
Não há no mundo, se comparada às estruturas tributárias federadas semelhantes ao caso brasileiro, tributos com caráter semelhantes ao PIS e ao COFINS. Há unanimidade na doutrina em reconhecer que há muita obscuridade em torno destas contribuições sociais. Ora se parecem cumulativos, ora não cumulativos, mas que são capazes de afugentar os investimentos estrangeiros.
No caso da Rússia, país de larga dimensão territorial, a federação nos últimos dez anos tomou medidas estratégicas sugeridas pelo Fundo Monetário Internacional, ampliando a base tributária do imposto na modalidade de valor agregado, com tributação no destino e redução da quantidade de alíquotas e benefícios fiscais. O problema que é sentido na Rússia é considerado pela doutrina o calcanhar de Aquiles do IVA, que é a restituição tributária. Aliada a inúmeras contradições administrativas,
O principal problema é que as autoridades tributárias russas argumentam o direito do contribuinte em receber o reembolso do IVA ou o reembolso do orçamento estatal. A maioria dos grandes contribuintes com grande faturamentos mensais sofre com demandas freqüentes e sem motivo das autoridades tributárias.93
Já a China, que passa por um expressivo crescimento econômico após maior abertura ao mercado, necessitou de reformas para adequação do seu sistema tributário à sua nova realidade. Ao contrário do Brasil, a China é pouco assistencialista e a população não goza de regalias. Também, a seguridade social é descentralizada e fica a cargo das províncias. Com isso, a carga tributária chinesa é a menor dos países que compõe o BRIC.
As reformas na China foram pautadas não só por transformações fiscais, mas houvera modificações na forma federativa como um todo, deixando o país mais próximo do modelo federativo das economias capitalistas. Marcos J. Mendes destaca que a grande descentralização, inclusive maior que no Brasil, exige maior repartição das competências: “Esse tipo de alocação de competências gera uma série de problemas relativos à eficiência do
93 POGORLETSKIY. Alexander. DOLGOPOLVA, MARIA. O Sistema tributário Russo e seus efeitos no
desenvolvimento e nas relações comerciais internacionais: Enfoque jurídico e econômico. In: Brasil, Rússia, Índia e China (BIRC): Estruturas dos Sistemas Tributários. Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial. Brasília: Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, 2011. p, 118.
sistema tributário: multiplicidade de legislações, guerra fiscal e alto custo de cumprimento das obrigações tributárias por empresas com filiais em diferentes províncias.” 94
As críticas dirigidas ao Sistema Tributário Chinês se dá, também, pela forma de tributação dual que há no consumo. Além do imposto na modalidade IVA, ainda existem taxa de consumo e imposto comercial. A competência é divida entre União e Províncias, que devem obedecer a regras de repasse financeiro. O problema recorrente é a falta de organização administrativa que leva a bitributação e o descontrole das fronteiras fiscais.
Nos países onde há centralização, o Sistema Tributário funciona com maior precisão. Na Alemanha, a competição entre os entes federados é firmemente combatida através do controle centralizador. Neste exemplo, também é prudente lembrar que há menor indício de corrupção no governo e uma gestão eficiente, o que facilita o funcionamento da máquina pública. Leonardo Alcântara explica:
No modelo de federalismo baseado na cooperação, defendido por B. Schwartz, o Governo Central deve ter sua importância valorizada dentro do sistema federativo. Não que seja um órgão centralizador, mas sim um compatibilizador das tarefas nos diferentes níveis de governo. Este modelo crê numa maior integração entre os diferentes entes federados, resultando em eqüidade de condições. Este parece ser o caso do Federalismo Alemão. Para a quase totalidade dos impostos, os governos subnacionais não têm autonomia para controlar alíquotas e definição de base. Trata- se, portanto, de uma situação em que a legislação tributária é centralizada na competência do Governo Central, de modo que falta autonomia para que os entes possam se engajar em uma eventual competição tributária.95
As incongruências do sistema Chinês somente não foram modificadas por não ter prejudicado a alta taxa de crescimento que o país vem alcançando.
A situação chinesa só não é pior que da Índia, que possui um arcaico e falho sistema tributário nacional. O maior problema está na tributação sobre a renda e o volume de arrecadação que não atinge 20% do PIB nacional.
A tributação indireta na Índia guarda algumas peculiaridades interessantes:
O modelo de tributação sobre consumo possui características que são de interesse para o Brasil. Assim como o ICMS é de competência estadual, na Índia existe um tributo sobre consumo, recentemente transformado em IVA, que também é de competência estadual. Todavia, o IVA estadual só incide sobre as transações dentro de um mesmo estado. Transações interestaduais são tributadas pelo governo central.
94 MENDES. Marcos J. Os Sistemas tributários de Brasil, Rússia, China, Índia e México: comparação das
características gerais. Consultoria Legislativa do Senado Federal. Texto 49: Brasília, outubro/2008, p. 09.
95 RIBEIRO, Leonardo Alcântara. A guerra fiscal do ICMS sob uma perspectiva comparada de competição
As alíquotas dependem do tipo de transação e do tipo de bem. As alíquotas estaduais (transações dentro do estado) são de 1%, 4% ou 12,5%. Esse modelo, que está sujeito a diversos problemas similares ao ICMS (evasão, “passeio” de nota fiscal, tributação cumulativa, etc.), pretende ser uma transição entre a tributação cumulativa e individual, feita por cada estado, e um imposto IVA de âmbito nacional, com a arrecadação partilhada entre estados e União. 96
Outro problema é comum ao Brasil e a Índia: a concessão de benefícios fiscais. No país asiático são muitas as isenções concedidas para o setor primário, em especial para a agricultura. A reforma tributária na Índia está em curso a mais de 20 anos e ainda não possui marco final para solução. As propostas são redução da quantidade de alíquotas, competência concorrente e independente, além da redução de benefícios e ampliação da base tributária.
Desta breve análise, percebem-se algumas peculiaridades e tendências globais: imposto sobre o consumo na modalidade IVA; maior controle do governo federal; tributação no destino; redução das variedades de alíquotas; ampliação e melhor controle da administração tributária.