Por fim, agora é necessário verificar as medidas já tomadas para a solução do problema da guerra e do ICMS.
A necessidade de reforma já foi percebida e há em trâmite o Projeto de Emenda Constitucional nº 233/2008, que propõe uma grande reforma constitucional tributária apresentado pelo governo federal brasileiro, ora em fase de discussão parlamentar103, traz importantes avanços à situação atual da tributação indireta no País. Junto à PEC 233/2008, também está apensada a PEC 041/03, o que demonstra que a reforma tributária está parada no Congresso Nacional há anos.
Dentre as propostas de alteração aos tributos federais contidos na PEC 233/2008, pode-se destacar como principais objetivos a simplificação do Sistema Tributário Nacional, o fim da Guerra Fiscal, avanços na desoneração tributária e aperfeiçoamento da política de desenvolvimento regional.
Para tanto, a Proposta de Emenda à Constituição propõe inúmeras mudanças para que seus objetivos sejam alcançados, estabelecendo a criação de um novo imposto sobre o valor adicionado (IVA-F), extinção da contribuição sobre folha para o salário educação, substituição do atual ICMS por um novo, incorporação da contribuição social sobre o lucro líquido ao imposto de renda das pessoas jurídicas, criação de um novo fundo de estabilização de receitas, criação do fundo nacional de desenvolvimento regional, aperfeiçoamento da
política de desenvolvimento regional, mudança no sistema de partilha do ICMS com os Municípios e criação da contribuição sobre grandes fortunas.
A discussão sobre a implantação da PEC, bem como a reforma tributária, ganhou força nos últimos anos tendo em vista que a última mudança ampla do sistema tributário brasileiro ocorreu em 1988 com a promulgação da Constituição Federal, quando a reforma visava ampliar os mecanismos de tributação.
Deve ser levada em conta a necessidade de diminuir o peso dos tributos na economia brasileira, simplificando o sistema tributário e buscando amenizar conflitos fiscais entre os entes da Federação.
A Guerra Fiscal é danosa ao desempenho econômico do estado, pois os incentivos não geram de forma extensiva o aumento dos investimentos naquele local, apenas determinam a sua localização no território brasileiro, não havendo aumento da produção e emprego.
A proposta da reforma tributária visa unificação da legislação tributária, além de propor um fim ao conflito tributário. Uma das medidas tratadas pela PEC 233/2008 para solução da guerra fiscal é a cobrança do ICMS no estado de destino, fator determinante para o sucesso do sistema vindouro. O novo modelo propõe que o valor pago pelo imposto pertencerá ao Estado de destino e não mais ao de origem como ocorre atualmente, mas poderá ainda ser cobrado em seu local originário mediante a adoção de Câmaras de Compensação.
Dentre as principais medidas, destaca-se:
a) Criar um ICMS federal, muito parecido com a atual incidência ICMS dos Estados, porém com a junção do IPI, que será de competência da União e será regulado através de Lei Complementar;
b) Fim do crédito presumido para as operações anteriores que receberam algum benefício fiscal;
c) Tributação no destino, sendo repassados 2% para a origem, desde que não seja os
blue chips;
d) Os benefícios fiscais poderão ser concedidos desde que em todo território nacional, dando equidade aos incentivos;
e) Para desenvolvimento do processo de integração, o projeto pretende manter a vedação constitucional de incidência do ICMS estadual e do federal sobre os produtos industrializados, não fazendo distinção de produtos primários e secundários. Tal previsão já existe na Lei Kandir, Lei Complementar nº 87;
f) Dispõe sobre formas de transferências e repasses da receita com os Estados e Municípios;
g) Regula recursos e dá diretrizes para o desenvolvimento regional; h) Fim da tributação dual.
A PEC pretende inserir o IVA com a seguinte redação:
Compete conjuntamente aos Estados e ao Distrito Federal, mediante instituição por lei complementar, o imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior.
Da simples leitura, a primeira impressão é que o IVA continua na competência tributária dos Estados e do Distrito Federal. Entretanto, a norma impõe a competência para criar o IVA à Lei Complementar, portanto, quem irá legislar é a União. Aos Estados e Distrito federal ficará a competência de cobrar o tributo. Esta é uma alteração que afeta a característica de ser indelegável a competência, inclusive quanto às obrigações acessórias. Será a primeira exceção à regra.
A PEC ainda delega à Lei Complementar algumas tarefas importantes, dentre elas, definir fatos geradores, contribuintes, base de cálculo, regime de substituição tributária, esquema de compensação, fiscalização, aproveitamento de crédito.
Outra importantíssima alteração que se pretende com a PEC 233/08 é o fim das contribuições sociais sobre a receita e o faturamento das empresas. Haverá significativa mudança na desoneração da produção. A ampliação das bases tributárias irá por fim à tributação dual nos modelos atuais e o financiamento da seguridade, ficará a cargo exclusivo dos trabalhadores em respeito ao princípio contributivo.
São mudanças significativas e abrangentes. A PEC 233/08 consegue alcançar boa parte ou até os principais focos do problema instalado no Brasil. Apesar de grandes mudanças o projeto está parado e por sua complexidade e sequer há previsão de ser votado.
CONCLUSÃO
Neste trabalho, verificou-se o problema que a guerra fiscal trouxe à Federação brasileira durante as últimas duas décadas. Foram analisadas suas razões, causas, consequências e efeitos. Chegou-se a conclusão que o atual sistema tributário requer sim medidas enérgicas para mudanças de paradigmas a fim de adequar o modelo atual às novas perspectivas brasileiras.
A Constituição de 1988 ao mesmo tempo em que conferiu autonomia política aos Estados e Municípios, também trouxe alguns problemas que foram agravados ao longo dos anos. Houve autonomia política, porém, igualmente faltou autonomia financeira.
O primeiro problema sentido foi o distanciamento da União para com os Estados e Municípios. Esse abismo, inclusive acirrado pelas disputas referentes às transferências constitucionais, reduziu o debate e o empenho comum em resolver problemas da federação como um todo. O desenvolvimento regional e a minimização das desigualdades sociais foram esquecidos.
O estado brasileiro possui uma carga tributária altíssima, está entre os países em que mais se pagam tributos. Porém, de forma incoerente é um país com muitas mazelas sociais e é carente de uma contraprestação mais efetiva. A população paga muitos impostos e não recebe de volta políticas públicas eficazes.
O custo Brasil é elevadíssimo. Corresponde a falta de dinâmica da máquina pública, o engessamento das instituições, o mau uso do dinheiro público, a corrupção e a falta de transparência.
Com a abertura política ocorrida em 1988, os Municípios que participavam de uma parcela pífia do montante arrecadado, tiveram suas bases tributárias ampliadas e, hoje, participam de mais de 20% do bolo fiscal. Entretanto, cerca de 60% dos Municípios brasileiros não possuem condições de arcar com suas próprias despesas. O resultado é a necessidade de intervenção dos Estados e da União.
A experiência vista culpa as inúmeras amarras orçamentárias, seja para qualquer das entidades federativas. O grande fator, entretanto, é a forma como se conduzem as prefeituras municipais. São verdadeiros penduricalhos, lotados de servidores, muitos inclusive sem desempenhar função alguma, tornando o custo Brasil mais elevado.
Nos pequenos Municípios a folha de pagamento da prefeitura comporta expressiva parte de toda a população ali residente. Os recursos públicos se esvaem de forma incontrolável, haja vista que a folha serve como verdadeiro benefício de seguridade social a dispor do gestor.
Aliado a isto, com a ampliação da participação dos Municípios, ficaram os Estados reféns da intervenção federal para guiar políticas públicas de desenvolvimento. Nas últimas duas décadas, em especial com a entrada do plano real e a abertura para a iniciativa privada, houve o abandono das superintendências de desenvolvimento.
O Governo Federal não tomou medidas capazes de reduzir as desigualdades entre as regiões e as políticas assistencialistas têm garantido o mínimo necessário para a sobrevivência dos mais abastados. Entretanto, não foi capaz de permitir a saída dessa parcela da população da condição de pobreza.
As entidades federais responsáveis pelo desenvolvimento regional foram distribuídas entre diversos grupos políticos para compor interesses do governo e arranjar os aliados partidários. A corrupção se instalou e ao contrário de promover qualquer benfeitoria trouxe ainda mais prejuízos à nação.
Esta realidade corresponde a uma profunda crise de identidade federativa aos Estados. Perdem-se pilares fundamentais que justificaram a união, quanto estados-membros, em unidade federativa. Não há cooperativismo, mas competição e dificuldade de transferências intergovernamentais.
Sem possuir quaisquer outras saídas legislativas ou orçamentárias, cuidaram os Estados do seu próprio fardo e por serem ineficientes, tentaram atrair o investimento privado para cobrir a ausência estatal. A única forma encontra pelos pobres foi à concessão exagerada de benefícios fiscais sob o imposto de sua competência.
O ICMS foi utilizado como ferramenta propulsora de desenvolvimento local, acabando por ser a maior arma da guerra fiscal.
A Guerra Fiscal nada mais é que o conjunto das relações não harmônicas entre os entes federados, que disputam a instalação de empresas que podem gerar empregos, renda e desenvolvimento local para a região, através de benefícios e incentivos fiscais.
A forma da competência legislativa tributária do ICMS foi determinante para que o problema se agravasse. A tributação na origem, a integração do próprio imposto na base de cálculo da operação seguinte e o crédito presumido são os piores problemas do atual modelo. O tributo foi concebido para arrecadar sobre o consumo, porém o que se vê é a tributação da produção nacional.
Os Estados pobres, que ainda relutam a qualquer reforma tributária, haja vista que são os que mais recebem repasses constitucionais, comendo quase 85% da parcela, não compreendem que por não serem produtores, transferem suas poucas riquezas para outras zonas produtoras. No acirramento do conflito, os Estados ricos produzem, consomem e ainda arrecadam o consumo de outras localidades.
A cobrança do ICMS só vem privilegiando os Estados de origem que retém o imposto que foi efetivamente pago no Estado de destino, culminando na transferência de recursos das regiões consumidores para os produtores.
A guerra fiscal possibilitou, também, a inundação de produtos estrangeiros no mercado nacional. Produzir no Brasil ficou mais caro, o que afugentou a planta de produção para fora do país. A concessão de benefícios fiscais permite o ingresso de mercadorias a menor custo do que as confeccionadas no território brasileiro.
Com isso, a indústria nacional perde espaço interno para a estrangeira. Igualmente, se há redução dos lucros, competir fora do Brasil se torna ainda mais difícil. O resultado lógico desta equação não é somente a elisão fiscal, mas a perda de receita, redução na produção e diminuição das ofertas de emprego.
Neste contexto, a guerra fiscal traz para a competição não só os Estados pobres, mas também os Estados ricos. Antes havia acirramento e transferências de recursos dentro da federação. Hoje, as transferências são para fora do país. Os resultados estão estampados na realidade brasileira. O mercado interno está em recesso e a economia não cresce como antes.
Não bastassem os problemas decorrentes da concessão de benefícios fiscais, ainda há a relevante questão do financiamento da seguridade social. A ampliação da base do ICMS para englobar os blue chips permitiu que a União ingressasse no campo da tributação sob o consumo, feito aplaudido pelo clamor popular que exigia mais benesses em decorrência da abertura dos direitos fundamentais de terceira geração.
A reforma tributária, em especial sob o ICMS, é urgente. É fundamental a adequação do tributo ao modelo de imposto de valor agregado. Com isso, será possível maior transparência com o contribuinte, melhor controle fazendário e menor perca de receita. A reforma irá colocar fim à guerra fiscal instalada, irá propulsionar o desenvolvimento regional, inclusive afetando diretamente no crescimento imediato do PIB brasileiro.
Esta dissertação conclui de forma clara que mudanças no sistema tributário brasileiro são necessárias e trarão significativas melhorias. Resta saber de que forma as modificações serão feitas.
A PEC 233/08 traz muitas mudanças e tomou o devido zelo de combater os principais pilares dos problemas que maculam o sistema tributário brasileiro. Naturalmente, pode ser que a saída ainda traga alguns problemas, porém, trará evolução à sistemática atual e atenderá o clamor de grande parte da população. A reforma em trâmite dificilmente será aprovada, tendo em vista que não é prioridade do governo e por ser uma matéria extremamente delicada é deixada de lado. Também, encontra resistência dos Estados pobres.
A reforma através da PEC 233/08 pode vir a não ocorrer, inclusive, é o quadro mais provável. Porém, é certo que o sistema tributário brasileiro precisa sofrer modificações, em especial, quanto à tributação sob o consumo. As mudanças são exigidas para que efetivamente seja possibilitada aos brasileiros uma melhor contraprestação estatal, maior transparência, políticas públicas eficazes, além de desenvolvimento social e econômico.
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