2. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DO DESENVOLVIMENTO
2.6 DESENVOLVIMENTO NA PERSPECTIVA ATUAL DA ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS
NAÇÕES UNIDAS.
Com o crescimento de mobilizações sociais, a velocidade da informação, o sentimento de solidariedade entre os povos, decorrente, em grande medida, pelos horrores vivenciados na II Guerra Mundial, a consolidação do ideário de bem-estar social, bem como a pesquisa sobre origem e combate a fome e a pobreza extrema, levaram a teoria do desenvolvimento a uma nova compreensão: o desenvolvimento deixa de ser percebido como quantitativo, relacionado ao acúmulo do Produto Interno Bruto, e passa a ser qualitativo, ou seja, relacionado à democracia e à qualidade de vida da população. Assim, o grau de desenvolvimento de um país passa a ser traduzido no grau de liberdade de seu povo, conforme embasamento teórico de Amartya Sen.
Desse modo, observou-se que o desenvolvimento passou a ser percebido como a combinação entre crescimento econômico e melhoria dos padrões distributivos no país, no
126 FLORES, Joaquín Herrera. Teoria crítica dos direitos humanos: os direitos humanos como produtos culturais. Traduzido por Luciana Caplan e outros. Rio de Janeiro:Lumen Juris, 2009, p 18 e 19.
qual o caminho determinante foi o de intervenção do Estado na economia127, a fim de concretizar os direitos sociais.
O direito ao desenvolvimento é tratado pelas Nações Unidas como uma espécie de Direitos Humanos. A Declaração e Programa de Ação de Viena, de 1993, da Organização das Nações Unidas ratificaram o compromisso dos direitos humanos com a tríade democracia, desenvolvimento e direitos humanos. Antes disso, tanto a Carta Africana de Direitos Humanos e dos Povos, de 1981, quanto a Declaração das Nações Unidas sobre Direito e Desenvolvimento, de 1986, reiteram que desenvolvimento envolve direitos econômicos, culturais e sociais.
Desses documentos, a Declaração de Direito ao Desenvolvimento é o mais específico; fruto de um longo processo, iniciado desde a criação da Organização das Nações Unidas, na década de 1940128. Desde o início, a proposta dos direitos humanos como uma preocupação internacional foi construída como um todo integrado, abrangendo todos os direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais. Após a adoção da Declaração Universal, deveria ter sido realizada uma aliança única geral para negociar e incluir todos os direitos estabelecidos na Declaração Universal, dando-lhes a natureza de um tratado internacional. Porém, isso ficou impossibilitado pela Guerra Fria a e bipolarização do mundo. Assim, em vez de uma aliança unificada, esses direitos foram codificados, em 1966, em dois convênios: um, sobre os direitos civis e políticos; o outro, sobre os direitos econômicos, sociais e culturais129.
127 BRANCO, Rodrigo Castelo. O novo-desenvolvimentismo e a decadência ideológica do estruturalismo latino- americano. Revista Olkos, vol.08, n°01/2009, p.p72-91, p.75.
128 Nesse sentido, Arjun Sengupta realiza todo o retrospecto da perspectiva de direito ao desenvolvimento pelas Nações Unidas O direito foi promovido pela primeira vez na Declaração de Filadélfia da Conferência Internacional do Trabalho em 1944, e depois foi consagrado na Carta das Nações Unidas ("Carta"), em 1945. Depois disso, a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 ("a Declaração Universal"), reconheceu claramente a unidade de todos os direitos e elaborado o tema que todo mundo estava igualmente intitulado "a todos os direitos e liberdades estabelecidos nesta Declaração" (artigos 1 a 21 abrangendo os direitos civis e políticos, bem como os artigos 22 a 28 que abrangem os direitos econômicos, sociais e culturais). Mais tarde, no preâmbulo a cada um dos Pactos Internacionais sobre Direitos Humanos, este princípio foi reiterado como "o ideal do ser humano livre, no gozo das liberdades civis e políticas e liberto do temor e da miséria só pode ser alcançado se forem criadas condições que todos podem gozar dos seus direitos civis e políticos, bem como dos seus direitos económicos, sociais e culturais ". A natureza integral de todos esses direitos foi, assim, reconhecido como o princípio orientador do exercício dos direitos humanos. (SENGUPTA, Arjun. On the Theory and Practice of the Right to Development. Human Rights Quarterly . Baltimore, Vol. 24, n° 4, Novembro de 2002, p.p 837-889 Disponível em http://muse.jhu.edu/login?auth=0&type= summary&url=/journals/human_rights_quarterly/v024/24.4sengupta.html. Acesso em 10 de setembro de 2013.) 129 SENGUPTA, Arjun. On the Theory and Practice of the Right to Development. Human Rights Quarterly . Baltimore, Vol. 24, n° 4, Novembro de 2002, p.p 837-889 Disponível em http://muse.jhu.edu/login? auth=0&type=summary&url=/journals/human_rights_quarterly/v024/24.4sengupta.html. Acesso em 10 de setembro de 2013.
Deve ser dito que o referencial teórico mais importante para a concepção de desenvolvimento pelas Nações Unidas, após a década de 1980, foi construído por Amartya Sen, segundo o qual130, o desenvolvimento precisa estar relacionado à melhoria da qualidade de vida, o que possibilita a expansão das liberdades e é garantido por uma segurança econômica, nascida da distribuição de renda e da oportunidade de participação nas decisões públicas. Assim, a liberdade, na perspectiva deste autor, deve envolver tanto processos que permitem a liberdade de ações e decisões, como as próprias oportunidades reais que as pessoas têm, dadas as suas circunstâncias sociais e pessoais, o que ocorre através da expansão de capacidades.
Sob a ótica instrumentalista do Direito, essas liberdades podem ser classificadas como: i) liberdades políticas; ii) facilidades econômicas; iii) oportunidades sociais; iv) garantias de transparência; e v) segurança protetora131. Agora, aqui é preciso fazer uma dissociação do paradigma ontológico do Amartya Sen com as teorias americanas de concretização de direitos e de direitos fundamentais, cujo enfoque é axiológico e deontológico.
Os direitos sociais, segundo Alexy132, formam um conjunto de direitos, sem os quais as liberdades públicas seriam transformadas em meras fórmulas vazias, pois exigem uma forma atuante do Estado, a fim de promover implantação de igualdade social dos hipossuficientes. Dessa proposta e mantendo-se o foco no Estado Democrático de Direito, consolida-se, na doutrina, a ideia de direitos fundamentais operacionais e condicionantes, em que os primeiros, representam direitos de liberdade e exercício de poder político, inerentes à democracia; os segundos, representam um aspecto indireto do exercício democrático. O conjunto desses direitos, em relação ao ambiente estatal, desempenha o papel de subsistemas constitucionais, no qual o papel dos direitos condicionantes é obter dos grupos sociais e econômicos adesão ao ordenamento estatal vigente, através dos direitos operacionais, ou seja, permitindo que grupos participem do jogo político, sustentando a democracia133.
130 SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. Traduzido por Laura Teixeira Motta. São Paulo: Companhia das Letras, 2010, p. 30.
131 SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. Traduzido por Laura Teixeira Motta. São Paulo: Companhia das Letras, 2010, p.25
132 ALEXY, Robert. Teoría de lós derechos fundamentales. Traduzido ao espanhol por Ernesto Garzón Valdés. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993, p.487.
133 COUTO, Claudio Gonçalves. Política Constitucional, política competitiva e políticas públicas. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (org). Políticas Públicas: reflexões sobre conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 107.
Segundo essa Teoria dos Direitos Fundamentais, quando há inibição dos direitos condicionantes, formalmente o Estado democrático se sustenta, o que não ocorre com a mitigação dos direitos operacionais. Entretanto, materialmente, é observado que sem os direitos condicionantes, sem inclusão social, não há verdadeira inclusão política.
Não que se queira desmerecer essa construção teórica, que se apresenta, na atualidade, como uma das mais importantes e referenciadas no meio jurídico. Porém, ela não se apresenta como suficiente, do ponto de vista pragmático, pois pode gerar ciclos intermináveis de direito a ter direitos134.
A perspectiva de desenvolvimento como libertária do Amartya Sen, por outro lado, apresenta uma construção, bem mais pragmática, pois suas publicações são produto de pesquisas relacionadas ao combate à fome e à pobreza extrema, no qual tenta apontar, em base empírica, que o desenvolvimento está estritamente relacionado ao comprometimento social e às posições públicas, e não à escassez de recursos. O que é diferente do pregado pelo liberalismo pós-guerra, defensor da insociabilidade da análise dos resultados econômicos, como condição para o alcance dos resultados sociais, ou não econômicos, pois estes exigem aplicação de amplos recursos, gerados em um ambiente econômico de competição global, em que as unidades políticas compartilham com entidades da sociedade organizada, dentre esses os agentes econômicos, o poder decisório.
Assim, tendo que se equilibrar em forças opostas - de um lado o mercado, buscando expansão e do outro a sociedade embasada de valores de justiça social -, bem como sem conseguir manter os elevados custos dos direitos sociais, o Estado adapta-se, assumindo papel de regulador. Deixando de prestar diretamente os serviços públicos de base, ele passa a intervir como negociador entre mercado e sociedade, a fim de concretizar os direitos sociais.
Frisa, ainda, Sen135 que existe uma dialética entre as capacidades e as políticas públicas, em que as primeiras podem ser expandidas pelas segundas, porém a direção da política pública pode ser influenciada pelo uso efetivo das capacidades participativas do povo, significando que quanto maior a capacidade de escolhas, maior o empoderamento e representatividade na condução dos programas governamentais. Por isso, defende que
134 Em sentido semelhante, cita-se as críticas de Herrera Flores às teorias de justiça de Hart e de John Rawls. (FLORES, Joaquín Herrera. Teoria crítica dos direitos humanos: os direitos humanos como produtos culturais. Traduzido por Luciana Caplan e outros. Rio de Janeiro:Lumen Juris, 2009,p 73 -77.)
135 SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. Traduzido por Laura Teixeira Motta. São Paulo: Companhia das Letras, 2010, p. 31-33.
“pobreza” não se limita a privação de renda, mas também a privação de capacidades básicas, entendidas como privação alimentar, nutricional, cuidados de saúde, saneamento básico e água potável, educação eficaz, emprego rentável, segurança econômica e social, bem como direitos políticos e cívicos.
Verifica-se, desse modo, a construção do direito a liberdade é sustentada por uma estrutura mínima e concreta de direitos, em que o empoderamento, apesar de não estar expressamente reconhecido, é face essencial de dignidade humana. A compreensão do empoderamento de direitos será realizada no capítulo seguinte, porém torna-se central a verificação desse elemento como condicionante, como essência da racionalidade de construção atual do conceito de desenvolvimento.
Entretanto, apesar de reconhecer a face coletiva, ao analisar a importância da democracia como elemento básico das escolhas e de implantações de políticas públicas, percebe-se a adoção uma concepção por Sen, ainda, individualista. Então, torna-se importante reiterar que agregada a essa visão, a perspectiva emancipatória precisa incluir uma abordagem de grupo, não necessariamente de classes, como defendia Paulo Freire, mas de reconhecimento e de identidade social, incluindo-se o de classe, de raça, de ideologia ou simplesmente o de comunidade, que compartilha sentimentos de privações cívicas, políticas, econômicas e/ou sociais.
Avalia-se também que Sen focou na liberdade individual como pressuposta, da liberdade de grupo, como soma de individualidades. Tal entendimento não prejudica a análise das dimensões (educação, saúde e renda) do Índice de Desenvolvimento Humano, pois, para ele, é obrigação do Estado garantir oportunidade ampla a todos, cabendo a cada indivíduo optar por acessar, ou não, aquela oportunidade.
Como já salientado, a teoria do desenvolvimento como liberdade influenciou fortemente as Nações Unidas136, para quem o desenvolvimento humano é mais do que o simples desenvolvimento de capacidades individuais, as quais estão incorporadas num sistema social muito mais amplo, em um sistema de proteção social ao ser humano.
136 PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO – PNUD. Relatório do Desenvolvimento Humano 2013: A Ascensão do Sul:Progresso Humano num Mundo Diversificado. Traduzido ao português por Camões - Instituto da Cooperação e da Língua. Lisboa: Ministério dos Negócios Estrangeiros, 2013, p.86.
Assim, é preciso tratar sobre a racionalidade da construção de desenvolvimento humano pelas Nações Unidas, esclarecendo que “diretrizes” são formadas através de experiências bem-sucedidas, no âmbito interno de cada Estado, posteriormente compartilhadas.
De acordo com Luciano Mariz Maia137, diretrizes podem ser compreendidas como todas as espécies de recomendações, consideradas como um código de conduta desejável, e que se solidificam nas políticas estatais. No âmbito do desenvolvimento, podem ser compreendidas como experiências compartilhadas e envolvem desde relatórios dos Comitês de monitoramente até, em estágio mais maduro, as declarações de direitos.
Neste diapasão, a Declaração Universal sobre Direito ao Desenvolvimento, define o desenvolvimento como um processo social, econômico, cultural e político abrangente, o qual “visa o constante incremento do bem-estar de toda a população e de todos os indivíduos com base em sua participação ativa, livre e significativa no desenvolvimento e na distribuição justa dos benefícios daí resultantes” e que todos os direitos e liberdades fundamentais são indivisíveis e interdependentes, por isso, deve ser dada igual atenção à implantação, promoção e proteção dos direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais, não podendo a violação de um determinado direito servir de justificativa para concretização de outro. Declara, ainda, que a pessoa humana é o sujeito central do processo de desenvolvimento e, por essa razão, as políticas de desenvolvimento adotadas pelos Estados devem fazer do ser humano o principal participante e beneficiário do desenvolvimento.
Ao declarar que o processo de desenvolvimento deve ser construído pelo reconhecimento de sujeitos de direitos como destinatários e como participantes deste processo, as Nações Unidas adotam uma perspectiva emancipatória, no sentido de que a sociedade não deve ser percebida como objeto ou simplesmente destinatária, mas como sujeito integrante das decisões públicas na busca da proteção e implantação dos direitos econômicos, sociais, culturais e políticos.
Apresentada a racionalidade do desenvolvimento, deve ser esclarecido que as Nações Unidas não determinam meios aos Estados- Membros para o alcance do desenvolvimento e,
137 MAIA, Luciano Mariz. Do controle judicial da tortura institucional no Brasil hoje: À luz do direito internacional dos direitos humanos. Tese apresentada ao Curso de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal de Pernambuco, como requisito à obtenção do título de Doutor em Direito Público. UFPE: Recife, 2006, p.294.
em regra, não interferem diretamente no planejamento governamental; limita-se ao debate, pesquisa e proposta de diretrizes e de resultados.
Pela análise da Declaração do Desenvolvimento, as diretrizes para o planejamento devem ser: o desenvolvimento é um processo social, econômico, cultural e político; o ser humano deve ser respeitado como principal participante e beneficiário do desenvolvimento; e, para isso, esta participação deve ser ativa, livre e significativa e com distribuição justa dos benefícios resultantes.
Se as políticas de desenvolvimento devem obedecer a essas diretrizes e o meio para concretização é através do planejamento, logo o planejamento deve obedecer a essas mesmas diretrizes. Como processo social de concretização de direitos, o planejamento de políticas de desenvolvimento precisa ser legitimado através de uma participação ativa e significativa, somente alcançada através do empoderamento, experimentado e construído pela sociedade na própria atividade de planejar e de monitorar as ações estatais, conforme será exposto no capítulo seguinte.
Além de debater e consensuar diretrizes para o desenvolvimento, as Nações Unidas também propõem resultados, tanto através da verificação do Índice de Desenvolvimento Humano, como de fixação de metas de melhoria, sistematizadas nos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio138. Além disso, nos relatórios globais há o esclarecimento de práticas bem sucedidas e que podem servir de inspiração e orientação a outros países; além disso, há expedição de recomendações, conforme anteriormente analisados.
A verificação tanto do Atlas do Desenvolvimento Humano, quanto do avanço dos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio, como recomendações dirigidas ao Brasil no tocante ao combate a pobreza extrema serão realizadas no quinto capítulo, em que um estudo empírico quantitativo e qualitativo traça um desenho da atuação da Organização das Nações Unidas como agente externo propulsor da gestão nacional para concretização de políticas de desenvolvimento.
Por ora deve ser compreendida a racionalidade do conceito de desenvolvimento. Para tanto, de já se esclarece que as diretrizes das Nações Unidas podem ser compreendidas como as traçadas para a sustentabilidade, entendidas não somente como a de âmbito ambiental, mas
138 Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio são formadas por um conjunto de 8 objetivos, 18 metas e 48 indicadores para o desenvolvimento do mundo, a serem cumpridos até 2015.
principalmente – focando o objeto de estudo deste trabalho – a social, a qual envolve as quatro dimensões - direitos econômicos, sociais, culturais e políticos - estabelecidos na Declaração do Direito ao Desenvolvimento.
Na Declaração do Milênio139 foram eleitos como princípios e valores do desenvolvimento: i) a liberdade, garantida através de democracias participativas; ii) a igualdade para que todos possam ser beneficiários do desenvolvimento; iii) solidariedade, em que os custos para o desenvolvimento devem ser compartilhados entre todos os Estados de forma equitativa, buscando alcançar o equilíbrio econômico e social entre todos os países; iv) a tolerância, envolvendo o respeito às diferenças culturais; v) respeito à natureza pelo combate de produção e de consumo insustentáveis ambientalmente; vi) responsabilidade comum para alcance do desenvolvimento econômico e alcance da paz pelo fim de conflitos armados. Destes princípios, foram eleitos dentre os objetivos chave a erradicação da pobreza, a qual depende de uma boa governança em cada país no âmbito da economia internacional; mobilização de recursos internacionais para financiamento do desenvolvimento sustentável; redução de juros e facilitação de pagamentos de dívidas externas; aumento da capacidade de aplicação de princípios; práticas democráticas e o respeito aos direitos humanos, principalmente o direito de minorias e de grupos vulneráveis, bem como a adoção das metas de desenvolvimento para os anos de 2015 a 2020.
Os Objetivos para o Desenvolvimento do Milênio, que englobam dimensões de educação, saúde, meio ambiente e cooperação internacional, justificam-se pela racionalidade de que os indivíduos devem ser reconhecidos como sujeitos de direitos e, portanto, construtores e destinatários de políticas de desenvolvimento e também pela diretriz de que se deve dar o mesmo grau de observância aos direitos políticos, sociais, econômicos e culturais.
Reconhece a Declaração de Direito ao Desenvolvimento140 da ONU141, nos artigos 2° e 3°, que a responsabilidade primária pelo alcance do desenvolvimento é dos Estados, os
139 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Declaração do Milênio. Nova Iorque, 6-8 de Setembro de 2000. Disponível em: https://www.unric.org/html/portuguese/uninfo/DecdoMil.pdf. Consulta em 16 de agosto de 2014. 140 Explica-se: “O conceito de desenvolvimento humano nasceu definido como um processo de ampliação das escolhas das pessoas para que elas tenham capacidades e oportunidades para serem aquilo que desejam ser. Diferentemente da perspectiva do crescimento econômico, que vê o bem-estar de uma sociedade apenas pelos recursos ou pela renda que ela pode gerar, a abordagem de desenvolvimento humano procura olhar diretamente para as pessoas, suas oportunidades e capacidades. A renda é importante, mas como um dos meios do desenvolvimento e não como seu fim. É uma mudança de perspectiva: com o desenvolvimento humano, o foco é transferido do crescimento econômico, ou da renda, para o ser humano. O conceito de Desenvolvimento Humano também parte do pressuposto de que para aferir o avanço na qualidade de vida de uma população é preciso ir além do viés puramente econômico e considerar outras características sociais, culturais e políticas que influenciam a qualidade da vida humana. Esse conceito é a base do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e
quais devem elaborar políticas adequadas de desenvolvimento, visando ao constante aprimoramento do bem-estar de toda a população e de todos os indivíduos, de forma que estes participem ativa e livremente das políticas, bem como de seus frutos, que devem ser distribuídos equitativamente entre todos.
A grande questão, ao interpretar esta norma, é não deixar de considerar os Estados em suas nuances subjetivas, em que as decisões são tomadas por um corpo administrativo formado por pessoas, representando os mais diversos interesses, deontologicamente da vontade popular.
Nos artigos 1° e 6°, reconhece como direito ao desenvolvimento o direito de todos os povos de participarem do desenvolvimento econômico, social, cultural e político - todos indivisíveis e interdependentes -, contribuindo e dele desfrutando, em que todos os direitos humanos e liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados. Além disso, o direito humano ao desenvolvimento implica a plena realização do direito dos povos de autodeterminação que inclui o da soberania plena sobre todas as suas riquezas e recursos naturais.
Nestes dispositivos há a outra face da obrigação do Estado quanto à concretização de direitos: a garantia da participação, contribuição no planejamento das políticas, bem como do