Escolas Positivistas sobre legitimação de poder

Por outra perspectiva, ao analisar-se o planejamento e a gestão pública no Brasil, esta tese adota como referencial teórico as tipologias de poder legítimo de Marx Weber, por entender que grande parte da história da Administração nacional enquadra-se nas espécies de poder descritas por este cientista social, não deixando de receber a sua influência até a atualidade, principalmente, pelos modelos patrimonialistas e burocrata.

Marx Weber272 esclarece que o patriarcalismo está relacionado com as razões tradicionais de legitimação de poder, em que a associação de poder é a agremiação, o tipo de quem manda é o “senhor”, por força da sua dignidade própria, santificada pela tradição, o corpo administrativo são “servidores”, os que obedecem são os “súbditos”. Assim, focando-se na estrutura puramente patriarcal da administração: os servidores estão na total dependência pessoal do senhor; ou são recrutados de modo, puramente patrimonial, como escravos e servos, ou extrapatrimonial, partindo de estratos não de todo desprovidos de direitos, mas marginalizados, como a classe de plebeus. Em todos os casos, não há qualquer seleção especializada e nenhuma valorização do funcionário, em decorrência da sua condição social subalterna. Assim, senhor, grupos políticos e segmentos privados tem acesso aos recursos estatais, de forma indiferenciada, de modo que todos os verdadeiros regimes “despóticos” mantêm estas características.

A legitimidade legal do poder, por sua vez, está mais diretamente relacionada à burocracia, através da ideia fundamental de que um estatuto possa criar e alterá-lo. As bases da associação de poder podem ser escolhida ou imposta; ela própria e todas as suas partes são empresas. Uma empresa, em que o corpo administrativo é formado por conjunto de

272 _{WEBER, Marx. Três Tipos Puros de Poder Legítimo. Traduzido por Artur Morão. Covilhã: LusoSofia, 2012,} p.4.

funcionários, especializado, nomeado pelo senhor, tipo governativo, e os súbditos, que são membros da associação, podem tanto ser compreendidos como cidadãos, como aliados. Não se obedece ao senhor, mas a regra estatutária que determina a quem e enquanto se deve obedecer. Entretanto, quem ordena obedece também, ao promulgar uma ordem, a uma regra, lei ou ao regulamento, de natureza abstrata273.

Ao se analisar a história brasileira, percebe-se que o modelo patrimonialista274 enquadra-se, a partir do período colonial pelo modo dominador - aceitação de dependência política e econômica - dos súditos diante os soberanos, que conduziram as relações entre a metrópole Portugal e a colônia Brasil. Mesmo com a proclamação da independência, em 1822, o modelo se manteve até a República Velha, período de 1889 a 1930.

Apesar de o nome “Patrimonialista” remontar às relações familiares das sociedades patriarcais, tais práticas são verificáveis na gestão pública. Deve ser dito que tanto o modelo de gestão patriarcalista, quanto o burocrático tiveram como principal marco teórico Marx Weber275, para quem o poder é definido como “a possibilidade de encontrar obediência a uma ordem determinada”, e que nos governantes e nos governados, está fundamentado em razões jurídicas, as quais, ao ter legitimidade contestada, costuma gerar consequências devastadoras. Essas razões puras de legitimidade são apenas três -, o legal, o tradicional e o carismático-, e cada uma delas está relacionada a uma estrutura sociológica radicalmente diversa do corpo administrativo e dos meios da administração. Serão trabalhados no início deste capítulo os dois primeiros, por estarem afetos aos modos de gestão pública. O terceiro, mais envolta ao poder judiciário e às posições de mediação da Administração para conciliação de interesses, será tratado quando for explicado o ciclo de políticas públicas.

Além disso, algumas derivações do patrimonialismo podem ser encontradas, inclusive na atualidade, como: o patrimonialismo privado em que grupos espoliam o Estado por diferentes meios (empréstimos subsidiados, contratos superfaturados,); o patrimonialismo

273 _{WEBER, Marx. Três Tipos Puros de Poder Legítimo. Traduzido por Artur Morão. Covilhã: LusoSofia, 2012,} p.3.

274_{Neste sentido: “No patrimonialismo, o governante trata toda a administração política como seu assunto} pessoal, ao mesmo modo como explora a posse do poder político como um predicado útil de sua propriedade privada. Ele confere poderes a seus funcionários, caso a caso, selecionando-os e atribuindo-lhes tarefas específicas com base na confiança pessoal que neles deposita e sem estabelecer nenhuma divisão de trabalho entre eles. [...] Os funcionários, por sua vez tratam o trabalho administrativo, que executam para o governante como um serviço pessoal, baseado em seu dever de obediência e respeito“. (BENDIX, Reinhard. Max Weber: um perfil intelectual. Trad. Elisabeth Hanna e José Viegas Filho. Brasília: Unb, 1986, p.270)

275 _{WEBER, Marx. Três Tipos Puros de Poder Legítimo. Traduzido por Artur Morão. Covilhã: LusoSofia, 2012,} p.1-3.

fiscal e jurídico, verificável pela manipulação desses sistemas para alcance de impunidade; e o patrimonialismo negativo, no qual o poder político é utilizado para segregar ou para prejudicar grupos sociais. Por estas características, observa-se que no modelo patrimonialista o aparelho estatal está constituído pelas pessoas que nele transitam, sem distinção clara entre o público e o privado, dado que inexista a institucionalização de práticas adequadas, pois toda a ação estatal é confundida com ação do particular que a coordena276.

Aqui, também é preciso destacar a influência de Marx Weber no tocante ao Poder Carismático, que serve para explicar a força do Governo Lula. Explica Weber277 que o poder carismático está relacionado a uma dedicação afetiva à pessoa do senhor, detentor de capacidades mágicas, heroicas, de poder do espírito e do discurso. O Senhor é o chefe, o súdito é o discípulo, a quem compete obedecer às ordens de modo pessoal, por acreditar nas qualidades especiais do líder, e não por causa da posição estatutária ou da dignidade tradicional. Neste modo de poder, o corpo administrativo é escolhido conforme dedicação pessoal, fugindo das concepções patriarcais, em que a escolha ocorre mediante dependência doméstica, e burocrata, que é por qualificação profissional ou por ordem, como no corpo administrativo estamental, estando, portanto, ausentes conceitos de competência e de privilégio. O modo genuíno da legitimação carismática é verificável na norma jurídica e na arbitragem dos conflitos é a proclamação da sentença pelo senhor ou pelos “sábios” e o seu reconhecimento pela comunidade.

No âmbito da administração pública, o modo genuíno da legitimação carismática está na crença de pacificador social, assumido pelo direito e seu corpo de normas jurídicas, bem como na arbitragem dos conflitos, exercido pelo Estado em função primária, pelo poder jurisdicional, desempenhado pelo Poder Judiciário.

Porém, Marx Weber 278 reconhece a legitimação carismática, como fundamentação de eleições para representações democráticas. Assim, “o senhor, legitimado em virtude do carisma próprio, torna-se um detentor do poder pela graça dos governados e por força do mandato”, tornando um carismático em um funcionário público, o que pode ser um problema,

276 _{DRUMOND, Alexandre Matos; SILVEIRA, Suely de Fátima Ramos. Predominância ou Coexistência?} Modelos de Administração Pública Brasileira na Política Nacional de Habitação. Anais do Encontro da Administração Pública e Governo- EnAPG do ANPAD, Salvador 18 a 20 de novembro de 2012. Disponível em http://www.anpad.org.br/diversos/trabalhos/EnAPG/enapg_2012/2012_EnAPG286.pdf. Consulta realizada em 22 de março de 2014.

277 _{WEBER, Marx. Três Tipos Puros de Poder Legítimo. Traduzido por Artur Morão. Covilhã: LusoSofia, 2012,} p.9-10.

278 _{WEBER, Marx. Três Tipos Puros de Poder Legítimo. Traduzido por Artur Morão. Covilhã: LusoSofia, 2012,} p.15-16.

se não houver, de modo claro, a compreensão por parte dos súditos se o eleito se comportará como chefe ou como funcionário, pois este se comporta inteiramente como mandatário do seu senhor, que no caso é o povo que o elegeu; enquanto isso, o chefe comporta-se como exclusivamente atido aos seus próprios interesses, como líder, e não como subalterno dos seus eleitores.

Na contemporaneidade, além da perspicácia sobre a política, a compreensão carismática também toca aos modelos de gestão democrática, através da proposta dialógica de gestão, o Estado tende a buscar a legitimação carismática, assumindo o papel de mediador de interesses econômicos e sociais no planejamento de políticas de desenvolvimento.

Em âmbito internacional, essa legitimação carismática é assumida por organismos transnacionais, como por exemplo, as Nações Unidas, em âmbito supraestatal. Sem dúvida notam-se essas características no Governo de Lula, que utilizou em campanha a figura de pacificador social, do herói, de operário que chegou a presidência; uma vez nela buscou democratizar as instâncias governamentais, conforme será demonstrado em pesquisa quantitativa, realizada no quinto capítulo, com a proliferação das Conferências Nacionais. Sem entrar no mérito de “bom” ou de “ruim”, o que importa,é verificar o modelo de gestão societal, por ele introduzida, o que será feito no quarto capítulo.

Para Marx Weber 279, a democratização e a demagogia caminham juntas,

independentemente da espécie de constituição, na medida em que as atitudes das massas não alcançam relevância ativa. Conforme será exposto, o trabalho não compartilha dessa visão pessimista e acredita ser possível a democratização legítima, através dos processos de empoderamento.

Ao compreender as relações de poder e de legitimação das normas jurídicas, torna-se possível aos sujeitos assumirem papeis ativos, na busca de transformação da sociedade, para

279 _{Nesse sentido: “ A democratização ativa de massas significa que o líder político não é o mais proclamado} candidato porque demonstrou seu valor num círculo de dignitários, tendo-se tornado um líder por causa de suas proezas parlamentares, mas significa, sim, que ele adquire a confiança e a fé que as massas depositam nele conquistando o poder pelos meios de demagogia de massa. Na verdade, toda a democracia propende nessa direção [...] Todavia, nem por isso a existência do parlamento da Inglaterra é inútil, na verdade. Em face do representante cesarista efetivo das massas, o parlamento da Inglaterra garante: 1) continuidade e 2) a supervisão da posição de poder desse representante; 3) preservação dos direitos civis; 4) um campo de provas político apropriado para cortejar a confiança das massas; e ) 5 a eliminação pacífica do ditador cesarista quando este tenha perdido a confiança das massas. Todavia, visto que as grandes decisões políticas, mesmo e principalmente numa democracia de massas, são inevitavelmente tomadas por poucos homens, a democracia de massas, desde o tempo de Péricles, tem comprado seus êxitos com concessões importantes ao princípio cesarista da seleção de líderes” (WEBER, Max. Parlamentarismo e governo. Traduzido por Maurício Tragtenberg e outros. In: WEBER, Max. Textos selecionados. Coleção os pensadores. São Paulo: Abril Cultura, 1985, p.74-75)

que se torne cada vez mais inclusiva e o desenvolvimento alcançável, por meio da concretização de direitos.

É extremamente importante a delimitação da categoria democracia, em face da enorme quantidade de referencial teórico e de perspectivas diversas sobre tema. Disto, assenta-se que, a ideia democrática de autogoverno do povo desenvolveu-se plenamente, durante o século XX com a consolidação do Estado Democrático, o qual nasceu sob o alicerce do Estado de Direito e da democracia.

Porém, a democracia não se apresentou da mesma forma em todos os estágios do Estado de Direito. Segundo Bonavides280_{, a democracia do Estado Liberal é caracterizada por}

ser parlamentar e representativa. Já a democracia do Estado Social é marcada pelo partidarismo, é coletivista em que a perspectiva de valores humanos é referenciada a grupos e não indivíduos. Essa tradição partidarista é levada à formação democrática dos Estados contemporâneos.

A primeira metade de século XX vivenciou o embate político entre as concepções liberal e marxista de democracia, que marcaram o pensamento da teoria democrática do final do século XX e análise de três questões principais: i) a relação entre procedimento e forma; ii) o papel da burocracia; e a iii) inevitabilidade da representação nas democracias de grande escala281.

O primeiro grande procedimentalista na perspectiva democrática foi Hans Kelsen. A fim de responder às críticas marxistas, reduziu as questões de legitimidade a de legalidade. Kelsen apresenta críticas severas ao Estado Soviético, considerando-o mais perigoso do que o fascismo e o nazismo, não só por combater a democracia, mas por ter se apropriado do símbolo democrático e aduz que na teoria política soviética, a ditadura do partido comunista é apresentada como democracia.

Explica o autor282 que tanto a autocracia, quanto a democracia podem ser governos para o povo, em que a “vontade do povo” é apenas retórica, e não realidade, pois é uma massa de indivíduos diferentes. Porém, somente a democracia é governo do povo, cuja característica

280 _{BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 10 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1999, p.279.}

281 _{SANTOS, Boaventura de Sousa. Para ampliar o cânone democrático. In: SANTOS, Boaventura de Sousa} (org). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. 2 ed. Rio de Janeiro:Civilização Brasileira, 2003, p.43-44.

282 _{KELSEN, Hans. A democracia. 2 ed.Traduzido por Vera Barkow. São Paulo: Martins Fontes, 2000, p 141-} 143.

essencial é a participação na criação e na aplicação das normas do Estado. As discussões sobre o modo de participação, se direto ou indireto, envolvem questões de método, de processo e não de conteúdo dessa ordem. Sendo a ordem jurídica, o método de conteúdo é sempre criado e regido por ele, que é a característica própria do Direito, reger a sua própria criação e aplicação. E critica a paradigma democrático de Rousseau, dizendo ser equivocado pensar que a crença na existência de um bem comum, objetivamente determinável, em que o povo é capaz de conhecê-lo e transformá-lo em conteúdo de sua vontade, pois o “bem comum” são valores subjetivos e que mesmo que o homem médio, ou seja, povo existisse, esse não seria capaz de auferi-lo. E define “povo” como “indivíduos adultos, que estão sujeitos ao governo exercido diretamente pela assembleia desses indivíduos ou indiretamente pelos representantes eleitos”.

Hans Kelsen283 faz uma associação entre o absolutismo e o relativismo filosófico aos regimes de Estado absolutista e democrático, sob a perspectiva de que um dos fundamentos democráticos e o respeito e a tolerância à opinião política dos demais, sendo todos livres e iguais. Para ele a tolerância, a liberdade de pensamento e de expressão, próprias da democracia, não são possíveis em regimes políticos com crenças em valores absolutos e que, invariavelmente, conduzem a que aquele que afirma possuir a verdade, sinta-se no direito de impor sua opinião aos outros, os enganados. Partindo-se da perspectiva de que tanto o conhecimento, quanto a vontade humana são relativos, a imposição de uma ordem social a indivíduos relutantes só é justificável por vontade da maioria. E complementa, auferindo que talvez a opinião da minoria esteja correta - perspectiva que só o relativismo filosófico admite, de que a verdade de hoje pode não ser a mesma de amanhã-; mas sempre deve se dar o direito a minoria expressar-se, tendo todas as oportunidades de um dia chegar a ser maioria. E conclui: “Este é o verdadeiro significado do sistema político que chamamos democracia, e que podemos opor ao absolutismo político apenas por ser um relativismo político”.

Hans Kelsen é bastante criticado, principalmente pelos marxistas. Segundo Ademir Melo284, ao caracterizar a democracia de forma generalista, não vai além de aduzir a suas características à margem das condições econômicas e sociais da vida e da sociedade. Surge como resultado da ideia da denominada democracia ‘pura’ e não como forma de organização política da sociedade, em última instância determinada pelas relações de produção. Fazendo

283 _{KELSEN, Hans. A democracia. 2 ed.Traduzido por Vera Barkow. São Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 355-} 356.

abstração do desenvolvimento histórico da democracia, sua dependência direta das mudanças nas formações socioeconômicas, do caráter e da correlação de forças das classes e grupos sociais em pugna pelo empoderamento.

Pondera-se que, se por um lado a teoria kelseniana sobre democracia peca pelo excessivo procedimentalismo, pois democracia é formada por procedimento e processos de legitimação, por outro, a relação entre o absolutismo e o relativismo filosófico aos regimes de Estado parece coerente, uma vez que a democracia é, sim, um conceito de natureza relativa, não- fundacionista, do mesmo modo que o marxismo, ao contrário, é um conceito filosoficamente absoluto, fundacionista. Por isso, acompanhando o paradigma democrático rousseauneano defende-se que a revolução, conforme categoria marxista, não pode ser entendida como democrática, a não ser que expresse vontade da maioria, de garantia da liberdade de expressão para a minoria derrotada e que não haja violação de direitos fundamentais maiores sobre direitos menores, conforme ponderação principiológica.

Na análise de procedimentalismo e legitimidade, Noberto Bobbio285 está um passo à frente de Hans Kelsen, por reconhecer que o Estado que tenha um parlamento não necessariamente será democrático. Entretanto, para ele a crítica à democracia representativa não conduz à democracia direta, mas sim ao aprimoramento da representação, que deve ser concebida com representantes com mandatos revogáveis.

Segundo Noberto Bobbio286, há uma necessidade crescente do regime democrático, o qual se clama que a democracia representativa seja ladeada ou substituída pela forma direta, o que, para ele, é insensatez, pois a democracia direta significa que todos os cidadãos decidem sobre tudo. Isso é impossível em uma sociedade complexa e indesejável, pois constrói o “cidadão total” que é face ameaçadora do Estado total e explica as críticas de que a democracia roussoniana seria uma democracia totalitária. Além disso, defende que entre a extrema de democracia representativa e a direta há infindáveis e contínuas formas

285_{BOBBIO, Noberto. O futuro da democracia. 10 ed. Traduzido por Marco Aurélio Nogueira. São Paulo: Paz e} Terra, 2006, p. 57.

286 _{Nesse sentido: “O cidadão total e o Estado total são as duas faces da mesma moeda; consideradas uma vez do} ponto de vista do povo e outra vez do ponto de vista do príncipe, têm em comum o mesmo princípio: que tudo é política, ou seja, a redução de todos os interesses humanos aos interesses da polis, a politização integral do homem, a resolução do homem no cidadão, a completa eliminação da esfera privada na esfera pública e assim por diante [...] É dever do crítico teórico descobrir e denunciar as soluções meramente verbais, transformar uma fórmula de efeito, numa proposta operativa, distinguir a moção dos sentimentos do conteúdo real”.(BOBBIO, Noberto. O futuro da democracia. 10 ed. Traduzido por Marco Aurélio Nogueira. São Paulo: Paz e Terra, 2006, p. 52-55).

intermediárias; o que importa dizer que democracia – seja de participação direta ou indireta- é uma só.

Há de se indagar se o binômio público/privado existe, o que parece não ser o caso. Há interferência da vida pública, nas privadas, em todos os aspectos, principalmente, quando se observam as pessoas que são excluídas de direitos. Ora, como falar em esfera privada, ao analisar o homem que não tem onde morar, ou que sofre de doença, sem acesso a tratamento médico adequado? Deste modo, sob um aspecto de totalidade, é preciso compreender o homem social, como um homem político, existindo uma imbricação entre a atuação pública e os direitos coletivos, às ações particulares e os direitos individuais.

Este trabalho converge para a visão de Noberto Bobbio, sob a perspectiva de que a democracia representativa é necessária e precisa ser aprimorada, conforme a realidade e valores de cada Estado. Além disso, a democracia indireta, semidireta e direta fazem parte da ordem jurídica brasileira, de modo que, apesar do trabalho enfocar instrumentos participativos - por defender um método endógeno de desenvolvimento - não se pode desmerecer a democracia representativa pelo volume de competências assumidas pelas Casas Legislativas, e mostram-se imprescindíveis para o planejamento de políticas de desenvolvimento, em decorrência da coordenação e harmonia entre as funções-poderes e da integração necessária entre os planos nacionais, setoriais e locais, conforme será demonstrado no capítulo seguinte.