3. EMPODERAMENTO E DESENVOLVIMENTO
3.1 TEORIAS DO EMPODERAMENTO
3.1.2. Empoderamento por participação
Enquanto Paulo Freire construiu uma teoria de empoderamento, de natureza epistemológica e sociológica, contemporaneamente, autores de outras ciências estavam debruçando-se sobre o empoderamento e também se utilizando do fundamento democrático.
A perspectiva de empoderamento de gestão pública nasce, conforme construção teórica do Friedmann181, vinculada ao amadurecimento da sociedade contemporânea sobre democracia participativa, sendo este o ambiente propício à emancipação, na medida em que esta resulta da integração política e social em espaços públicos de decisões coletivas. No âmbito da Ciência da Administração Pública este é um dos referenciais teóricos mais importantes.
181 FRIEDMANN, Jonh R. P. Introdução ao Planejamento Democrático. Traduzido por Armando Mendes. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1959, p.27.
Na década de 1950, Jonh Friedmann182 reconstrói o empoderamento voltado para a gestão pública, buscando a democratização e alternativas de políticas públicas, através de construção endógena, pela busca de modos alternativos de se trabalhar as realidades sociais, ocorrendo valorização de suporte mútuo entre as diferentes esferas (não) - governamentais, formas cooperativas, e de democracia participativa e de autonomia de movimentos sociais, em que o Estado e as empresas precisariam atuar de forma justificada.
Para Friedmann183, o empoderamento está embasado na noção de poder, uso e distribuição, como ponto principal para um processo de transformação social, em que as comunidades são capazes de controlar suas próprias situações. Nesse sentido, explica que um desenvolvimento alternativo envolve um processo social e político de capacitação cujo objetivo é, em longo prazo, reequilibrar a estrutura de poder dentro da sociedade, tornando a ação do Estado mais responsável, reforçando os poderes da sociedade civil na gestão dos seus próprios assuntos, bem como fazer com que empresas também atuem de forma socialmente mais responsável. Assim, entende que o planejamento deve ser um processo de decisões racionais, desvalorizando a ideia de plano como documento sintetizador de registro de decisões. Do mesmo modo, defende que é possível existir planejamento sem que se alcance um plano formal, o que para ele ocorre nos Estados Unidos.
Destarte, é importante destacar que o planejamento deve ser percebido como um modelo de decisão pública e não de simples modelo de previsão, por isso é caracterizado pela dinamicidade, pela constante busca de aperfeiçoamento e adequação social, o que reforça a percepção de planejamento como processo social.
Reconhecido que o planejamento e a gestão pública estão inter-relacionados, verifica-se que a atividade de planejar sem gestão adequada torna-se tendente a fracasso e descontinuidades de várias ordens, correndo o risco de transformar-se em um conjunto de diagnósticos, de estudos e proposições de objetivos sem eficácia instrumental, atividade incapaz de mobilizar os recursos necessários de forma racional, na direção pretendida pelo plano184.
182 FRIEDMANN, Jonh R. Empowerment: The Politics of Alternative Development. Oxford: Blackwell, 1992, p. 65.
183 FRIEDMANN, Jonh R. Empowerment: The Politics of Alternative Development. Oxford: Blackwell, 1992, p.21.
184 CARDOSO JR., José Celso. Planejamento governamental e gestão pública no Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o estado. Brasília: IPEA, 2011, p. 12.
Jonh Friedmann185 explica que mais importante do que dominar técnicas de planejamento público, é preciso aprofundar a filosofia do planejamento, o qual envolve hábitos especiais do pensamento, combinados para conduzir o processo de planejamento. Disso, distinguiu diversas esferas de raciocínio, que habitualmente precisam ser desenvolvidas: o raciocínio objetivo, o analítico, o integrante, o projetante e o experimental. Além das formas próprias de raciocínio, aponta como sendo importante para o planejamento da gestão pública a utopia, que relaciona ao inconformismo e a busca de implantação de melhorias, mesmo que possam parecer inalcançáveis e ao senso de estética, relacionado à importância de harmonização entre ambiente, sujeitos e ocupação dos espaços, principalmente no meio urbano.
No raciocínio objetivo, o planejamento é percebido como um processo rigoroso de dar racionalidade à ação, envolvendo o pensamento claro realizado sobre fatos e não em termos de valor, a fim de despir o planejador de preconceitos próprios e alheios, e captando efetivamente a realidade. Na verdade, não é possível querer o sujeito imparcial, posto que, conforme perspectiva crítica de Foucault186, as ações são movidas por interesses.
Friedmann187 reconhece, ainda, ser equivocado e simplista explicar o raciocínio objetivo como aquele construído por um sujeito, que de forma desapaixonada, observa fatos. Explica que “fatos” pretendem descrever algum aspecto de realidade, constituindo partículas individuais de verdade. São, portanto, construções artificiais da mente, que formam a visão de mundo de cada sujeito. Disso, distingui três categorias de fatos: i) os científicos – afirmação, repetidamente verificada, através de comprovação empírica; ii) os espirituais – advindos de dogmas religiosos; iii) e os ideológicos – surgidos de princípios políticos ou sociais, que não são comprovados empiricamente e cita, como exemplo, o marxismo e a democracia jeffersoniana188.
185 FRIEDMANN, Jonh R. P. Introdução ao Planejamento Democrático. Traduzido por Armando Mendes. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1959, p.13.
186 FOUCAULT, Michel. Microfísica do poder. 24 ed. Traduzido por Roberto Machado. Rio de Janeiro: Edições Graal, 2007, p. 6.
187 FRIEDMANN, Jonh R. P. Introdução ao Planejamento Democrático. Traduzido por Armando Mendes. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1959, p.15-16.
188 Nesse sentido: “Em contraste com que os que proclamam o valor dos fatos espirituais, os que adotam uma ideologia política ou social, via de regra, não rejeitam as imposições do empirismo. Não baseiam suas pretensões na Autoridade nem na revelação mística. Para eles, como para os cientistas, a experimentação é um meio aceitável de comprovação de uma afirmativa; contudo, relutam em submeter suas crenças a investigações científicas [...]. Em última análise são a fé a e a crença no fato em si e não na Autoridade divina da qual procede. “ A história do mundo é a história da luta de classes”, exclamam os marxistas e apresentam testemunhos coligidos em seu apoio. Mas a compreensão do testemunho é válida apenas para provar e não para refutar a
Aqui, mais uma vez, o autor revela a forte influência do positivismo na construção de sua teoria, uma vez que apresenta dificuldades em ofertar cientificidade a teorias sociais e políticas.
Para Friedmann189, cientistas, pessoas de vida espiritual e indivíduos orientados por ideologias formam o mundo, onde cada um tem uma compreensão distinta dele. Apesar de todos os conflitos serem de origem factual, existe uma confusão sobre a compreensão da natureza dos fatos. Numa proposta de emancipação, sob uma ótica crítica, entende ser necessário que cada sujeito realize um trabalho íntimo de perceber seus preconceitos, para conseguir superá-los. Em complementaridade ao raciocínio objetivo está o analítico, realizado por meio de pesquisa de fatos passados, presentes, para prever o futuro, em que o planejador tenta compreender a complexidade dos fatos, decompondo-os em parte.
As duas primeiras formas de pensamento parecem anunciar a cartilha de uma forte tendência do pensar positivista ou da ciência tradicional. A opinião expressa neste trabalho defende o enfoque crítico, em que é impossível querer compor um sujeito como intérprete imparcial de fatos, despojado de seus próprios valores. Da mesma forma, também parece frágil querer compreender os fatos sociais abstraindo-se do contexto histórico que os encerra.
Entretanto, Friedmann parece compreender o imbróglio que implica restringir-se a essas formas de pensamento. Por isso propõe que ao lado do raciocínio objetivo e analítico, esteja o raciocínio integrante, no qual deve ser preservada a mantença de capacidade de percepção de conjuntos e universos, em vez de seção e de fragmentos, através do conhecimento profundo190. Assim, propõe ao projetista um olhar abrangente, uma capacidade de integrar diversas partes.
O raciocínio projetante é a técnica de previsão de como determinadas variáveis do planejamento se comportariam sobre a influência da ação planejada, estabelecendo nexo de coerência entre o conjunto de fatos presentes e futuros. Por fim, há a proposta do raciocínio experimental para empreendimentos governamentais de grande envergadura, isto é,
hipótese inicial. “todos os homens são criados livres e iguais”, asseguram os democratas jeffersonianos. Mas aqui a evidência é dada a priori. A diferença entre ciência e ideologia, portanto, é que o crente verdadeiro nunca submete a sua doutrina à prova experimental rigorosa. Para o cientista, ao contrário, as verdadeiras hipóteses, presunções e teorias que formam a base do seu pensamento final são submetidas à verificação e alteração. Cientistas, pessoas de vida espiritual (FRIEDMANN, Jonh R. P. Introdução ao Planejamento Democrático. Traduzido por Armando Mendes. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1959, p.16-17)
189 FRIEDMANN, Jonh R. P. Introdução ao Planejamento Democrático. Traduzido por Armando Mendes. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1959, p.15-16.
190 SILVA, Bededicto. Introdução à edição brasileira. In: FRIEDMANN, Jonh R. P. Introdução ao Planejamento Democrático. Traduzido por Armando Mendes. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1959, p.XV.
experimentar cada desígnio de vultuosidade antes de sua conclusão, testando-os de modo a evitar desperdícios ou investimentos em planos infrutíferos pragmaticamente. Essa visão empírica é importante, uma vez que entre planejamento teórico e realização prática ocorrem enormes dificuldades para o Governante191.
Deve ser dito, ainda, que Friedmann192 não nega o conflito de interesses entre os diversos grupos que formam uma comunidade pluralista e propõe como solução um enfrentamento alternativo ao dilema, sob o entendimento de que cada indivíduo se reconheça como pertencente a diferentes grupos, conforme a complexidade das diversas funções sociais que cada um assume na cotidianidade. Assim, o interesse público é alcançado por um difícil processo entre somar ou abater interesses particulares, a fim de alcançar o melhor os membros atuais e futuros da comunidade. E é a esse processo de se reconhecer como pertencente a determinado grupo social, que o autor chama de empoderamento.
Porém, Peter Oakley193 adverte que, na maior parte dos contextos, o poder está na base da riqueza, enquanto que a impotência está na base da pobreza: tanto o opressor, quanto o oprimido, são categorias de atores fundamentais para a compreensão da dinâmica da qualquer processo de desenvolvimento. A energia, a água, as riquezas minerais podem ser vistas como ativos de propriedade do Estado ou de uma classe dominante, cujo poder sobre esses ativos pode ser exercido para manutenção do controle e para carimbar a legitimidade das decisões. Poder, além disso, atua em muitos níveis diferentes e se manifesta nos interesses conflitantes de diferentes grupos, dentro de qualquer contexto particular, tais como: patronos locais ou regionais; o poder masculino sobre as mulheres e o poder que instituições sobre as pessoas. E neste ponto, Peter Oakley aproxima-se muito de Michel Foucault194, que entende que a exploração envolve uma complexidade muito maior na contemporaneidade, sendo percebidas em diferentes níveis e das mais diversas formas.
191 SILVA, Bededicto. Introdução à edição brasileira. In: FRIEDMANN, Jonh R. P. Introdução ao Planejamento Democrático. Traduzido por Armando Mendes. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1959, p.XVII.
192 FRIEDMANN, Jonh R. P. Introdução ao Planejamento Democrático. Traduzido por Armando Mendes. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1959, p.27.
193 OAKLEY, Peter; CLAYTON, Andrew. The monitoring and evaluation of empowerment: A Resource Document. Oxford: INTRAC,2000, p.3. Disponível em http://www.un.org.kg/en/un-in-kyrgyzstan/what-we- do/un-theme-groups/article/document-database/un-system-in-kyrgyzstan/human-rights-and-human-rights-based- approach/133-programming-and-results-based-mangement/1832-intrac-the-monitoring-and-evaluation-of- empowerment-a-resource-document. Consulta realizada em 02 de fevereiro de 2014.
194 FOUCAULT, Michel. Microfísica do poder. 24 ed. Traduzido por Roberto Machado. Rio de Janeiro: Edições Graal, 2007, p. 46.
Apesar de não enfrentar dilemas de como superar as divergências de interesses econômicos, políticos e sociais, a teoria de Friedmann avança como ratificador de um paradigma democrático, em que o empoderamento é compreendido pela percepção da necessidade da atuação intensa da sociedade sobre as decisões públicas. Essa perspectiva corrobora com a teoria de Jürgen Habermas e vai de encontro à crítica de Michel Foucault. Essa confrontação teórica será realizada mais a frente; por hora, entretanto, deve ser antecipado que a proposta dialógica corrobora com a racionalidade dos instrumentos legais de participação democrática e sustentam, portanto, o modo de gestão pública societal e que servirá de embasamento teórico para ela.
No mesmo sentido, Herrera Flores195 define a democracia como um processo de construção de um espaço público de empoderamento. É esse o entendimento para democracia que será compartilhado neste trabalho.
Assim como John Friedmann, Robert Putnam também defende o empoderamento, sob o fundamento democrático, alegando que os mecanismos participativos são essenciais na regulação do Estado, porém este Autor enfoca a Ciência Política e institucionalista.
Assim, Putnam196 defende que o associativismo contribui para a estabilidade e a eficiência do governo democrático, tanto em decorrência de seus efeitos “internos” sobre o indivíduo, como também devido aos seus efeitos “externos” sobre a sociedade, ou seja, no âmbito interno, as associações incutem em seus membros hábitos de solidariedade, de cooperação e de espírito público. Afinal, quando os indivíduos pertencem a grupos heterogêneos, as atitudes tomadas por eles são mais moderadas por causa da interação grupal e das múltiplas pressões, fazendo com que desenvolvam a autodisciplina e o espírito de colaboração.
A ideia associativista de Putnam é construída através da análise do contexto italiano, ao tentar responder sobre a problemática de como instituições políticas das diversas
195 FLORES, Joaquín Herrera. La ilusión del acuerdo absoluto: la riqueza humana como criterio de valor. De Jure - Revista Jurídica Do Ministério Público De Minas Gerais, , n° 10, Janeiro/Junho de 2008, pp.4-40, p.34. 196 PUTNAM, Robert D. Comunidade e democracia: a experiência da Itália moderna. 3.ed. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2002, p.103-4.
províncias italianas puderam exercer desempenhos tão díspares entre si, numa realidade em que todos os governos regionais dispunham idênticas instituições políticas197.
Desta forma, é construído o conceito de capital social, compreendido como equivalente a comunidade cívica, embasado em confiança recíproca entre seus membros e que gera desempenho institucional dos instrumentos de gestão pública. Isso explica a dualidade entre o “círculo virtuoso democrático” e o “círculo vicioso Autoritário”. De um lado, os laços de confiança mútua reforçam a cooperação entre os habitantes e favorece o desempenho das instituições políticas. Porém, na mesma proporção, quando inexiste participação, as instituições passam a agir Autoritariamente, precariamente subordinados à vontade daquele que esteja à frente no exercício do poder, e submetendo os atores sociais a um ambiente de incertezas198.
Nitidamente, essa construção teórica reflete a influência do pensamente weberiano de legitimação do poder patriarcalista, em que inexiste a separação entre decisões públicas e privadas pelo Estado, em decorrência deste estar subjulgado à vontade de um poder autoritário.
Assim, o associativismo repercute amplamente nos indivíduos, por construir valores morais sob uma ótica coletiva. Através da vivência de troca de experiência, de saberes e dos próprios conflitos interpessoais, constrói-se uma ética comunitária, que se propagada gradativamente pelas gerações, tornando-se cada vez mais fortalecida pelos acertos e erros cometidos no passado, bem como pela negociação de interesses não só no âmbito dos moradores da comunidade, mas também desta com agentes externos.
Paralelamente à construção de Putnam, o “empowerment” tornou-se um conceito central no discurso e na prática do desenvolvimento, na década de 1990, porém adotado com significados bastante diferentes. Desde então, a noção de empoderamento é amplamente utilizado nas políticas e programas de agências bilaterais e multilaterais, e não apenas nas associações e Organizações não governamentais- ONGs . No entanto, é um termo complexo, que não é facilmente definido e está aberto a uma ampla variedade de interpretações. Além das correntes já explicitadas, o neoliberalismo também buscou apropriar-se do termo nos anos
197 REIS, Bruno Pinheiro W. Capital social e confiança: questões de teoria e método. Rev. Sociol. Polít., Curitiba, n° 21, nov. 2003, pp. 35-49, p.36. Disponível em http://www.scielo.br/pdf/rsocp/n21/a04n21.pdf. consulta realizada em 15 de outubro de 2014.
198 PUTNAM, Robert D. Comunidade e democracia: a experiência da Itália moderna. 3.ed. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2002, p.165-180.
1990, concebendo-o com uma conotação individualista e extremamente econômica. Nesse sentido, foi operacionalizado em metodologias práticas que buscavam o empoderamento dos indivíduos em três grandes áreas: poder através de uma maior confiança na própria capacidade de realizar, com sucesso, algumas formas de ação; potência em termos de relações cada vez mais que as pessoas estabelecem com outras organizações; poder como resultado do aumento de acesso aos recursos econômicos199 .
Entretanto, empoderamento limitado a pouco mais que uma maior participação na tomada de decisões de projetos tem pouco, ou nenhum, impacto na mudança estrutural mais ampla. Isto levou à preocupação sobre a utilização do conceito de desenvolvimento tendendo a mascarar a verdadeira natureza das relações de poder. Grande parte da preocupação é que muitos projetos de desenvolvimento em causa com a capacitação não conseguem entender e analisar a dinâmica histórica da política local em sua complexidade, na interação entre diferentes grupos de interesse locais, política de Estado e a política econômica. Essas críticas aos desvios de utilização atual do conceito de empoderamento são essenciais, mas não podem levar a um desapontamento, nem abandono da proposta, pois tem o potencial fundamental de incitar um vasto leque de intervenções de desenvolvimento. Então, o desafio para os que buscam a concretização do desenvolvimento humano é aprofundar a compreensão do termo, reconhecer suas complexidades, pontos fortes e limitações, e construir uma avaliação de resultados do planejamento de políticas, que tenham seu propósito como fim200.
Pelo exposto, constata-se que na atualidade, existem correntes distintas de empoderamento no tocante à sociedade civil: uma, de matriz tocquevilliana, entende-a como um espaço independente da do Estado, como Putnam; e a outra, de inspiração Jürgen Habermaseana e freireana, compreende a sociedade civil como um espaço público de transformação de pensamentos em ação, espaço de emancipação dos grupos dominados e excluídos201.
199 OAKLEY, Peter; CLAYTON, Andrew. The monitoring and evaluation of empowerment: A Resource Document. Oxford: INTRAC,2000, p.4. Disponível em http://www.un.org.kg/en/un-in-kyrgyzstan/what-we- do/un-theme-groups/article/document-database/un-system-in-kyrgyzstan/human-rights-and-human-rights-based- approach/133-programming-and-results-based-mangement/1832-intrac-the-monitoring-and-evaluation-of- empowerment-a-resource-document. Consulta realizada em 02 de fevereiro de 2014.
200 OAKLEY, Peter; CLAYTON, Andrew. The monitoring and evaluation of empowerment: A Resource Document. Oxford: INTRAC,2000, p.4. Disponível em http://www.un.org.kg/en/un-in-kyrgyzstan/what-we- do/un-theme-groups/article/document-database/un-system-in-kyrgyzstan/human-rights-and-human-rights-based- approach/133-programming-and-results-based-mangement/1832-intrac-the-monitoring-and-evaluation-of- empowerment-a-resource-document. Consulta realizada em 02 de fevereiro de 2014.
201 BOQUERO, Rute Vivian Angelo. Empoderamento: instrumento de emancipação social? – uma discussão conceitual. Revista Debates, Porto Alegre, v. 6, n. 1, jan/abr. 2012, pp.173-187, P.176.
Parte dos cientistas situa as Nações Unidas na primeira esfera, o que suscita controvérsias. Esse embate será aprofundado a seguir.