9. A atuação do Poder Público em face dos problemas socioambientais
1.9. Direito Internacional Ambiental
os esforços para reduzir os acidentes e seus custos.138 Esse pensamento encontra fortes argumentos favoráveis também no quotidiano dos tribunais brasileiros e das nossas rodovias. Poder-se-ia perguntar, por exemplo, se os motoristas de transportadoras não seriam mais prudentes caso a obrigação de indenizar não coubesse só aos proprietários dos veículos. É preciso lembrar que as empresas transportadoras, ao colocarem caminhões ou ônibus nas estradas, criam condições de risco ⎯ inerente às atividades comerciais ⎯, devendo, portanto, assumi-lo, indenizando os efeitos dos sinistros dele decorrentes. Posner julga que os delitos de trânsito só serão reduzidos quando as pessoas perceberem que os custos de prevenção dos sinistros são menores do que os de reparação do dano.139
Atualmente já se discute a criação do ramo ambiental da economia ou economia do meio ambiente, para avaliar a importância econômica da degradação ambiental, descobrir as causas econômicas dessa degradação e traçar políticas de incentivo econômico de forma a reduzir os níveis de degradação.140 Esta tônica está presente também no direito internacional do meio ambiente, como se pode observar especialmente nas tendências de mundializar as vivências internas dos Estados, de forma a proteger o ambiente doméstico, de que é exemplo a análise de impacto ambiental, condicionante prévia à realização de grandes obras, bem assim
“os deveres de informação recíproca, de notificações sobre atividades domésticas a outros Estados, de plena participação dos cidadãos nas decisões impactantes ao meio ambiente, e também a instituição de deveres de notificação de acidentes a vizinhos ou a pessoas interessadas e, ainda, no dever de adotar comportamentos conjuntos, nos casos de emergências ou acidentes ambientais (fenômeno que denominamos de “cooperação stricto sensu”). Em outras palavras, a proteção ao meio ambiente internacional não se exaure nem nas obrigações impostas aos Estados, no concernente a comportamentos exigíveis, nem no exame da responsabilidade por danos ao mesmo, mas, antes, encontra sua máxima expressão numa série de normas de cooperação lato sensu, com vistas a evitar-se uma conduta causadora de mal.”141
1.9. Direito Internacional Ambiental
Já se disse que é necessário regulamentar, mediante um sistema de sanções, a conduta humana que a ela diga respeito, sobretudo nos casos de ação ou omissão cometidas por um indivíduo, uma pessoa jurídica ou atribuíveis a um Estado, causadoras de danos ao meio ambiente. Daí a existência de normas protetoras da natureza, inter-relacionadas com o mundo da ética e do Direito. Essa proteção que se pretende conferir aos recursos naturais leva o
138 POSNER, Richard.Economic Analysis of Law, 1977, p. 65. 139 POSNER,Richard. Ob. cit., p. 76.
140 Cf. GUERRA, S.M.G. & HINOSTROZA, M. Questões ambientais e implicações econômicas: visão introdutória, 1999, p. 91.
141 Cf. SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente – Emergência, Obrigações e
direito interno dos Estados e o Direito internacional a elaborarem normas que disciplinam a conduta do homem.
Uma das finalidades do Direito é evitar o mal, ou procurar, logo que possível, minimizar seus resultados. No caso de danos a Estados, a indivíduos ou a empresas submetidos a uma jurisdição diferente daquela do Estado que lhe deu causa (diretamente ou por pessoas submetidas à sua jurisdição), a realidade que se apresenta é desanimadora, em face da grande quantidade de desastres e de litígios internacionais, que, uma vez suscitados perante foros judiciais ou arbitrais, ou, então, resolvidos por transações extrajudiciais, levou à necessidade de “desvendar-se a existência de uma norma jurídica, eventualmente violada ou incidente no episódio.”142
Antes da segunda metade do século XX era inexpressiva a regulamentação internacional global do meio ambiente. Os prejuízos à natureza, no âmbito das relações internacionais, somente a partir de 1960 passaram a ser considerados, constando, assim, das preocupações dos Estados e, em momentos posteriores, reunidos nas grandes organizações intergovernamentais. A propósito,
“a deteriorização do meio ambiente global e a necessidade de uma tomada de posição por parte da organização cimeira das relações internacionais da atualidade, a ONU, levaria à reunião da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em 1972, em Estocolmo, fato que selou o definitivo nascimento do Direito Internacional do Meio Ambiente.143
É preciso relembrar da ECO-92, realizada no Rio de Janeiro, de 01 a 12.06.92, após 20 anos da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento em Estocolmo. Referido evento foi considerado, à época, a maior reunião internacional até hoje registrada pelas Nações Unidas, após a Queda do Muro de Berlim. Na verdade, nos dias atuais, o Direito Internacional tende a desligar-se do enfoque adquirido originariamente, no século XVI, quando da emergência do Estado moderno, muito centrado na concepção de uma soberania incontrastável, tido unicamente como um conjunto de princípios e regras mínimas, com objetivos de conservar a paz, e que disciplinavam, especialmente, comportamentos que turbassem ou ameaçassem turbar o status quo. O século XX fez surgir novas formas de diplomacia, no seio das organizações interestatais, em que um novo conteúdo foi sendo
142 Cf. SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente – Emergência, Obrigações e
Responsabilidades, 2003, p. 27.
adicionado aos tradicionais princípios e normas do direito internacional ⎯ o dever de cooperação latíssimo sensu.144
O meio ambiente é um tema que vai além das fronteiras jurídico-políticas dos Estados. Por isso a tendência de as normas internas dos Estados se conformarem com exigências e padrões internacionais. O tema é polêmico, principalmente quando ações nesse campo podem servir de cobertura a políticas intervencionistas de natureza comercial internacional, sob o pretexto de salvaguardar o meio ambiente. Fatos ocorridos no século XX motivaram a emergência de um corpo de normas internacionais, geradas pela necessidade de se restabelecer um equilíbrio no meio ambiente mundial, ameaçado pelas atividades humanas. Tal necessidade de proteção ao meio ambiente, antes sentida e regulamentada em níveis domésticos dos Estados, ultrapassaram fronteiras nacionais, porquanto tanto poluição como medidas de conservação do meio ambiente desconhecem os limites de uma geografia política, artificialmente instituídos entre as sociedades humanas. Por tudo isso, o homem obrigou-se a buscar a disciplina de fenômenos que ultrapassam fronteiras dos Estados e exigem uma formulação no âmbito nacional nas normas internacionais.145
Os primeiros movimentos partiram de países que experimentavam os efeitos deletérios da Revolução Industrial em seus respectivos territórios: EUA, Canadá, os países da Europa Ocidental e o Japão. Logo, as necessidades de preservação do meio ambiente global passariam a ser compartilhadas pelos demais países da Europa Ocidental, da América Latina e do Caribe, da Ásia e da África e do Oriente. No dizer de Soares, essa
“interação entre elementos do meio ambiente global torná-los-ia parceiros necessários na luta pelo restabelecimento do equilíbrio rompido, em séculos anteriores, por atividades cumulativas nos países industrializados. (...) Direito Ambiental é um direito intervencionista, nascido nos estados capitalistas dos movimentos democráticos. Nos EUA a legislação local deve-se ao desenvolvimento econômico a todo o custo. Na Europa, a legislação internacional deve-se a locação das nações muito próximas.O grupo dos 15 da Europa visa aproximar as nações, na uniformização da legislação”. 146
Apesar do enfoque particular que a regulamentação de âmbito internacional do meio ambiente tinha antes da metade do século XX, há fatos anteriores a esse período que demonstram a existência de normas no estágio dos primórdios do Direito Internacional do meio ambiente. Entretanto, os melhores autores mundiais consideram o ano de 1960 como o início do Direito Internacional do meio ambiente. Entre 1960 e 1972, os Estados concentraram suas atividades nas relações multilaterais, assinando grandes tratados ou
144 Cf. SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente – Emergência, Obrigações e
Responsabilidades, 2003, pp. 24 e 27.
145 SOARES, Guido Fernando Silva. Ob. cit., pp. 33, 35-36. 146 SOARES, Guido Fernando Silva. Ob. cit., pp. 36-37.
convenções acerca de temas tópicos da proteção do meio ambiente mundial. Inexistia, contudo, em tais relações globais, instrumentos para consultas diplomáticas ou decisões sobre as grandes linhas políticas e normativas envolvendo temas do meio ambiente internacional.
Assim, em 1960 inicia-se uma tomada de consciência mundial, com a politização e discussão nos grandes foros internacionais, sobre a necessidade de o mundo reconhecer as desigualdades econômicas entre os Estados e de instituir-se uma “Nova Ordem Econômica Mundial”, culminando com a convocação para a Conferência em Estocolmo, reunião considerada um dos marcos do Direito Ambiental Internacional, especialmente dedicada ao meio ambiente humano. Desde então, o trabalho diplomático dos Estados vem crescendo, intensificado, em parte, devido à forte opinião pública interna, sempre mais consciente dos desequilíbrios ambientais, em âmbito local, dos respectivos Estados e, conseqüentemente, na esfera internacional.147 A respeito Kiss, que assim se manifesta:
“Nenhum país, nenhum continente no mundo é capaz de resolver sozinho o problema da camada de ozônio, da alteração do clima global ou do empobrecimento dos nossos recursos genéticos. É doravante indispensável a cooperação da Terra inteira. Ora, a Terra compreende também e sobretudo as populações que vivem nos países não industrializados, as quais são pobres e querem desenvolver-se. Assim, o problema do desenvolvimento nas suas relações com o ambiente pôs-se em toda a sua amplitude e de modo definitivo”.148
Depois da reunião de Estocolmo, a ECO-92 ensejou também o estabelecimento de políticas e de normas relativas ao meio ambiente, em diversos campos das relações internacionais pós-evento.149 A respeito, vale destacar o Princípio 7 da Declaração do Rio de Janeiro de 1992, que veio inovar as regras sobre responsabilidade dos Estados, e cujos termos não constavam da Declaração de Estocolmo de 1972, conforme a seguir:
147 Cf. SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente – Emergência, Obrigações e
Responsabilidades, 2003, pp. 36-37.
148 KISS, Alexandre. Direito internacional do ambiente, 1996, p. 82.
149 Guido Soares (Ob. cit, pp. 37-38) as resume abordando três aspectos: i) o componente da dimensão humana às questões ambientais, em particular, com uma preocupação voltada ao desenvolvimento, em todos os seus aspectos; trata-se da introdução do conceito de “sustentabilidade”, que passou a adjetivar todos os posteriores atos internacionais adotados após a ECO-92, inclusive nos campos correlatos (como no âmbito do comércio internacional, de competência do Gatt/OMC); ii) a noção de futuridade, ou seja, as preocupações com os efeitos futuros de quaisquer iniciativas relacionadas a políticas ambientais ou à adoção de normas jurídicas por parte dos Estados, seja em sua tarefa de legislar para os assuntos domésticos, seja em sua atuação internacional, em relações bilaterais ou multilaterais (em particular, no seio das organizações intergovernamentais); trata-se de uma preocupação com o futuro (veja-se a própria denominação da Agenda 21, programa para o século XXI aprovado pela ECO-92), com as gerações futuras, e, tendo-se transformado em direito intergeneracional, o Direito Internacional do Meio Ambiente passaria a dar ênfase especial ao princípio da prevenção, em reforço aos tradicionais princípios da reparação; iii) o definitivo espraiamento da temática do meio ambiente, em todos os campos do Direito Internacional, selando a característica de ser o Direito Internacional do Meio Ambiente uma verdadeira manifestação da globalidade de nossos dias, seja no sentido de perpassar por tudo quanto os Estados realizem, em termos políticos e jurídicos, na esfera interna, seja quanto a invadir todos os campos onde, tradicionalmente, incide a norma internacional; portanto, um duplo alastramento, o geográfico da incidência de suas normas, e o temático, quer dizer, uma abertura sem limites a quaisquer temas relacionados à proteção do meio ambiente.
“Princípio 7 - Os Estados devem cooperar, em um espírito de parceria global, para a conservação, proteção e restauração da saúde e da integridade do ecossistema terrestre. Considerando as distintas contribuições para a degradação ambiental global, os Estados têm responsabilidades comuns porém diferenciadas. Os países desenvolvidos reconhecem a responsabilidade que têm na busca internacional do desenvolvimento sustentável, em vista das pressões exercidas por suas sociedades sobre o meio ambiente global e das tecnologias e recursos financeiros que controlam.” 150
Esse princípio equilibrou as responsabilidades tanto dos Estados industrializados, que não mais poderiam continuar com políticas de preservação ambiental às expensas dos outros Estados, quanto para outros Estados menos desenvolvidos, a quem caberia a responsabilidade de arcar com os ônus de não produzirem os gases de efeito estufa e de não queimarem combustíveis fósseis.151
Cada vez mais se assiste a um incremento do intervencionismo estatal, em matéria de proteção ao meio ambiente. Nas relações internacionais, há uma assunção crescente de responsabilidade por parte dos Estados. Basta conferir o texto de tratados e convenções internacionais, com o rol de responsabilidades novas criadas, comparativamente aos séculos anteriores. Por isso mesmo, o tema do meio ambiente internacional introduziu novas frentes de atuação para a diplomacia dos Estados no contexto atual. Na verdade, novas questões têm exigido soluções inovadoras por parte do Direito Internacional.152
Isso se confirma ante o fato de ser o território brasileiro um espaço global, com expressiva extensão física, bem como por nele existirem importantes recursos ambientais que interessam à globalidade da proteção ambiental. Daí concluir-se que o Brasil é, por sua natureza, um espaço onde se juntam as esferas das questões internas e internacionais, no que respeita ao meio ambiente, fazendo com que desapareçam limites geográficos entre os Estados e se universalizem os interesses políticos, que, em séculos anteriores, se localizavam exclusivamente dentro das fronteiras estatais. A isso acresce o fato de emergirem novos atores internacionais relevantes, a exemplo das ONGs, cuja atuação tende a universalizar as reivindicações de grupos de pressão, em relação às opções políticas internas dos governos.153
Os assuntos relativos ao meio ambiente e as ações relativas a sua proteção passaram a ser, mais recentemente, expressas necessariamente em normas internacionais. Isso se comprova por meio de um significativo número de normas convencionais multilaterais, criadas tanto em foros especialmente concebidos pelos Estados para assuntos tópicos, quanto em organizações internacionais intergovernamentais, ou, ainda, pela emergência de um
150
Cf. SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente – Emergência, Obrigações e Responsabilidades, 2003, p. 897.
151 SOARES, Guido Fernando Silva. Ob. cit., p. 897. 152 SOARES, Guido Fernando Silva. Ob. cit., pp. 900 e 902. 153 SOARES, Guido Fernando Silva. Ob. cit., pp. 902-903.
Direito Costumeiro impositivo aos Estados.A comprovação de que no Brasil, sem dúvida, a diplomacia tem se ajustado às realidades atuais no tocante à regulamentação internacional do meio ambiente global foi a realização, no Rio de Janeiro, da ECO-92, durante a qual
“o Estado, a Diplomacia e a Cidadania brasileiros saíram fortalecidos do desafio que para nós foi não apenas extraordinariamente didático, como revelador das importantes virtualidades de que já dispúnhamos, mas que não havíamos podido plenamente revelar, em momento algum de nossa História, em palco tão amplo e com audiência literalmente planetária”.154
Isso porque as relações entre economia e ecologia tem sido motivo permanente de reflexão para todos aqueles que se ocupam dos problemas atuais de nossa sociedade, e em especial para os juristas. No plano internacional, as múltiplas incidências que a economia projeta sobre a ecologia não se limitam unicamente a considerações sobre as disparidades do desenvolvimento entre os Estados, eis que há outras preocupações mais relevantes, como a do meio ambiente. Como já se citou, a Rio-92 estabeleceu as bases para uma progressiva harmonização dos imperativos da economia e da ecologia, mediante à formulação de um novo objetivo: o desenvolvimento sustentável.155
O princípio do desenvolvimento sustentável é chamado a converter-se em um critério imprescindível à reorientação das políticas econômicas dos Estados em escala universal, regional e local visando a um desenvolvimento econômico compatível com a preservação do meio ambiente. Aos poucos, o desenvolvimento sustentável vai se constituindo num novo princípio do Direito Internacional, confirmando-se como uma nova norma jurídica e dando
lugar a novos pensamentos e atitudes.156 Não obstante a dinâmica na atividade legislativa dos Estados, pode haver alguma
dificuldade na aplicação das normas, porquanto o intérprete nem sempre conhece o exato teor de uma regulamentação internacional senão após o exame de eventuais modificações ou adições sobrevindas em épocas posteriores, decorrentes da atuação dos órgãos normativos instituídos por aqueles tratados ou convenções. Nas palavras de Soares,
“no que respeita às fontes normativas da nova feição do Direito Internacional, é necessário considerar a nova engenharia normativa que a regulamentação internacional tem propiciado: já pela utilização preferencial aos procedimentos normativos das convenções-quadro (nos quais se delegam poderes normativos a órgãos instituídos), já pela generalização de dispositivos constantes em anexos ou apêndices (com sua maior facilidade de emendas, relativamente aos textos principais dos tratados e convenções multilaterais), revela-se uma busca de maior plasticidade dos textos normativos internacionais, com uma preocupação de torná-los mais próximos das reais necessidades de proteção ambiental.”157
154 Cf. SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente – Emergência, Obrigações e
Responsabilidades, 2003, pp. 903 e 905.
155 Cf. RUIZ, José Juste. Derecho Internacional Del Médio Ambiente, 1999, pp. 32-33. 156
RUIZ, José Juste. Ob. cit., pp. 35-36.
157
A propósito, Vallejo aborda a jurisprudência, do Tribunal de Justiça das Comunidades Européias, sobre proteção ambiental, enfatizando que a legislação ambiental atual, nos tratados internacionais, ainda oferece muitas incógnitas, esclarecidas pela jurisprudência deste tribunal. Questões relacionadas aos recursos de água, à erosão dos solos, à segurança no manejo dos produtos químicos e dos resíduos tóxicos, à contaminação atmosférica e às emissões acústicas nas zonas urbanas constituem exemplos dos problemas ambientais mais importantes, alguns dos quais inserimos no Anexo A.158