9. A atuação do Poder Público em face dos problemas socioambientais
1.8. Interpretação econômica no Direito Brasileiro
A doutrina, no Brasil, salvo exceções, pouco tratou, ainda, da interpretação econômica do Direito. Essa concepção, entretanto, não se mostra totalmente ausente nas nossas decisões judiciais.128 As principais aplicações da análise econômica ao Direito brasileiro dão-se no campo da responsabilidade civil, por exemplo, nos cálculos indenizatórios previstos no art. 186 do vigente Código Civil (art.159 do antigo CC) ⎯ que trata da reparação do dano causado por ilícito civil, consagrando o princípio compensatório.129
A Lei 6.938/81 dispõe que a Política Nacional do Meio Ambiente, entre outros objetivos, visará à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou
indenizar os danos ambientais. Assim, podemos citar duas modalidades principais de
reparação do dano ambiental: a) a recuperação natural ou o retorno ao status quo ante; e b) a indenização em dinheiro. Não estão elas hierarquicamente em pé de igualdade.
A forma mais desejável de reparação do dano ambiental é a reconstituição ou
recuperação do meio ambiente agredido, cessando-se a atividade lesiva e revertendo-se a
degradação ambiental. Isso deve ser levado em consideração pelo aplicador da lei, já que não são poucas as hipóteses em que “não basta indenizar, mas fazer cessar a causa do mal, pois um carrinho de dinheiro não repõe o sono perdido, a saúde dos brônquios, ou a boa formação
126 Cf. MILARÉ, Edis. A Ação Civil Pública por dano ao ambiente, 2002, p. 212. 127 KISS, Alexandre. Droit international de l’environnement, s/data, p. 256.
128 O dever de ressarcir o prejuízo tem origem tanto no Common Law como no Sistema romano-germânico. 129 Decisões, por exemplo, que fixam o montante da obrigação de indenizar alguém pela morte de outrem. O cálculo nem sempre toma por base o valor do salário da vítima, de que se viu privada a família, mas a sua expectativa de vida. As projeções atuariais podem atribuir maior indenização pela perda de alguém que, em tese, viveria mais tempo, por exemplo, um bebê recém-nascido.
do feto”130. Esta alternativa é defendida no Direito brasileiro, inclusive em sede constitucional.131 O trabalho do legislador, por conseguinte, visa a garantir essa possibilidade de existência e fruição e, só excepcionalmente, o ressarcimento monetário da lesão. Somente se a reconstituição não for viável – fática ou tecnicamente – é que se admite a indenização em dinheiro, forma indireta de sanar a lesão.132
Em ambas as opções de reparação do dano ambiental, o legislador pretende impor um custo ao poluidor que, a um só tempo, cumpre dois objetivos principais: responder economicamente aos danos sofridos pela vítima (indivíduo ou sociedade) e dissuadir comportamentos semelhantes do agressor ou de terceiros. A efetividade de um ou de outro depende, diretamente, da certeza (inevitabilidade) e da tempestividade (rapidez) da ação reparatória. Como registra Leite, quando o esforço reparatório for superior à capacidade financeira do degradador, “a eventual aniquilação da capacidade econômica do agente não contradiz o princípio da reparação integral, pois este assumiu o risco de sua atividade e todos os ônus inerentes a esta”.133
No Direito comum, o regime da responsabilidade extracontratual ou aquiliana de aplicação geral é o da responsabilidade subjetiva, fundada na culpa ou dolo do agente causador do dano. Na legislação especial, ao contrário, o dano ambiental é regido pelo sistema da responsabilidade objetiva, fundado no risco, que prescinde por completo da culpabilidade do agente e só exige, para tornar efetiva a responsabilidade, a ocorrência do dano e a prova do vínculo causal com a atividade.
Consoante o regime da responsabilidade objetiva, fundada na teoria do risco da atividade, para que se possa pleitear a reparação do dano, é suficiente a demonstração do evento danoso e do nexo de causalidade. A ação, da qual a teoria da culpa faz depender a responsabilidade pelo resultado, é substituída, aqui, pela assunção do risco em provocá-lo.
Já se viu que a Constituição consagra o princípio da responsabilidade civil objetiva, além da sanções penais e administrativas, para as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente e ainda impõe àquele que explora os recursos naturais a obrigatoriedade de recuperar o meio ambiente. As atividades produtivas ou de exploração dos recursos naturais geram impactos ambientais. Os custos sociais ou os danos não compensáveis denominam-se, em linguagem econômica, externalidades. Normalmente, os benefícios decorrentes da
130 Cf. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 1998, p. 324. 131 Assim o art. 225, § 2º, da CF.
132 Cf. MILARÉ, Edis. A Ação Civil Pública por dano ao ambiente, 2002, p. 150.
atividade proporcionada são inferiores aos custos, ou seja, os custos sociais ou os danos não são compensáveis. Esse uso impago do ambiente gera desequilíbrio. Portanto, às externalidades precisam ser atribuídos valores monetários. Em outras palavras, o uso impago do ambiente, a chamada externalidade, provoca um desequilíbrio. O caminho seria se lhe atribuir valoração monetária, por meio da internalização dos custos sociais, ou seja, o poluidor passaria a ser o primeiro pagador, servindo a medida como instrumento mantenedor do equilíbrio.134
Como não há equilíbrio entre custos e benefícios sociais decorrentes das atividades do homem, torna-se difícil a tarefa de manter um nivelamento entre questões econômicas e ambientais. Tanto que se mostra uma tarefa complicada apreciar economicamente uma floresta destruída, o nível de poluição exalado pelas indústrias, os detritos tóxicos despejados no leito do rio contaminando suas águas, embora se imponha uma avaliação econômica.135
E quanto vale uma vida? Enquanto as pessoas estão vivas, a vida humana não tem preço. E quando elas morrem? Qual é o valor capaz de ressarcir o prejuízo da morte? A lei explica com grande clareza qual a fórmula para calcular o chamado dano material imposto aos familiares pela perda de uma pessoa. A indenização deve ser fixada num valor correspondente ao rendimento imaginário que a vítima teria entre o momento da morte e o ano em que completasse 65 anos. Uma regra não escrita que vem sendo observada pelas cortes brasileiras é que a indenização deve ser grande o suficiente para punir o autor do dano, mas não pode ser alta a ponto de enriquecer quem a solicita.
Guiomar Faria assinala que as lições de Posner estão mais presentes quando, impossibilitada a restituição ao status quo ante, pela absoluta infungibilidade das vidas humanas, a indenização, nesses casos, perde em caráter compensatório e ganha em caráter de multa, pena ou castigo.136 Entretanto, caso se afaste inteiramente o caráter compensatório da indenização, admitindo-se, tão-somente, como sanção pelo ilícito praticado, desapareceria a chamada responsabilidade objetiva, praticando-se, assim, outro princípio consagrado no nosso Direito ⎯ o da pessoalidade da pena.137
Posner e seus seguidores preocuparam-se com os efeitos negativos que a consagração, sem restrições, do princípio da responsabilidade objetiva (strict liability) poderia causar sobre
134 Segundo Fabíola Santos Albuquerque (Direito de Propriedade e Meio Ambiente, 2000, pp. 101-102), “por externalidades entende-se o conjunto de efeitos não desejados oriundos da produção e que são repassados no preço final de produtos e serviços”.
135 ALBUQUERQUE, Fabíola Santos. Ob. cit., p. 101.
136 FARIA, Guiomar T. Estrella. Interpretação Econômica do Direito, 1994, p. 97.
137 Esse princípio impediria fossem demandados por indenização os proprietários dos veículos causadores de morte ou lesões corporais graves.
os esforços para reduzir os acidentes e seus custos.138 Esse pensamento encontra fortes argumentos favoráveis também no quotidiano dos tribunais brasileiros e das nossas rodovias. Poder-se-ia perguntar, por exemplo, se os motoristas de transportadoras não seriam mais prudentes caso a obrigação de indenizar não coubesse só aos proprietários dos veículos. É preciso lembrar que as empresas transportadoras, ao colocarem caminhões ou ônibus nas estradas, criam condições de risco ⎯ inerente às atividades comerciais ⎯, devendo, portanto, assumi-lo, indenizando os efeitos dos sinistros dele decorrentes. Posner julga que os delitos de trânsito só serão reduzidos quando as pessoas perceberem que os custos de prevenção dos sinistros são menores do que os de reparação do dano.139
Atualmente já se discute a criação do ramo ambiental da economia ou economia do meio ambiente, para avaliar a importância econômica da degradação ambiental, descobrir as causas econômicas dessa degradação e traçar políticas de incentivo econômico de forma a reduzir os níveis de degradação.140 Esta tônica está presente também no direito internacional do meio ambiente, como se pode observar especialmente nas tendências de mundializar as vivências internas dos Estados, de forma a proteger o ambiente doméstico, de que é exemplo a análise de impacto ambiental, condicionante prévia à realização de grandes obras, bem assim
“os deveres de informação recíproca, de notificações sobre atividades domésticas a outros Estados, de plena participação dos cidadãos nas decisões impactantes ao meio ambiente, e também a instituição de deveres de notificação de acidentes a vizinhos ou a pessoas interessadas e, ainda, no dever de adotar comportamentos conjuntos, nos casos de emergências ou acidentes ambientais (fenômeno que denominamos de “cooperação stricto sensu”). Em outras palavras, a proteção ao meio ambiente internacional não se exaure nem nas obrigações impostas aos Estados, no concernente a comportamentos exigíveis, nem no exame da responsabilidade por danos ao mesmo, mas, antes, encontra sua máxima expressão numa série de normas de cooperação lato sensu, com vistas a evitar-se uma conduta causadora de mal.”141
1.9. Direito Internacional Ambiental
Já se disse que é necessário regulamentar, mediante um sistema de sanções, a conduta humana que a ela diga respeito, sobretudo nos casos de ação ou omissão cometidas por um indivíduo, uma pessoa jurídica ou atribuíveis a um Estado, causadoras de danos ao meio ambiente. Daí a existência de normas protetoras da natureza, inter-relacionadas com o mundo da ética e do Direito. Essa proteção que se pretende conferir aos recursos naturais leva o
138 POSNER, Richard.Economic Analysis of Law, 1977, p. 65. 139 POSNER,Richard. Ob. cit., p. 76.
140 Cf. GUERRA, S.M.G. & HINOSTROZA, M. Questões ambientais e implicações econômicas: visão introdutória, 1999, p. 91.
141 Cf. SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente – Emergência, Obrigações e