Normas programáticas e seu grau de eficácia

Sem embargo, é erro supor que as regras programáticas não sejam dotadas de qualquer valia, como parte da doutrina defende. Calha relembrar que Afonso da Silva demonstrou, à exaustão, não haver norma constitucional alguma destituída de eficácia jurídica, ainda quando esta irradiação de efeitos nem sempre seja plena, comportando uma graduação.266

A importância do estudo da eficácia e aplicabilidade das normas constitucionais manifesta-se mais acentuadamente na sua consideração quanto às chamadas normas programáticas. Algumas razões podem ser elencadas para justificar essa relevância. Afonso da Silva cita três: uma devido ao que se ouve ainda em relação à Constituição de 1988, de que nela há muitas normas de intenção, como se jurídicas e imperativas não fossem; outra porque tais normas traduzem os elementos sócio-ideológicos da constituição, onde se acham os direitos sociais; e uma terceira, em face de as normas indicarem os fins e objetivos do Estado, definindo o sentido geral da ordem jurídica. Para o autor, normas programáticas são as normas constitucionais

“através das quais o constituinte, em vez de regular, direta e imediatamente, determinados interesses, limitou-se a traçar-lhes os princípios para serem cumpridos pelos seus órgãos (legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos), como programas das respectivas atividades, visando à realização dos fins sociais do Estado”. 267

264 _{Para o autor, “geralmente a efetividade das normas jurídicas é resultante do seu cumprimento espontâneo”} (BARROSO, Luís Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas: Limites e Possibilidades

da Constituição Brasileira, 2000, p. 81).

265 _{SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, 1998, p. 108.} 266 _{SILVA, José Afonso da. Ob. cit., pp. 261 e ss.}

Afonso da Silva situa as normas programáticas entre as de eficácia limitada. Segundo ele, elas impõem limites à autonomia de determinados sujeitos, privados ou públicos, e ditam comportamentos públicos em razão dos interesses a serem regulados. Por isso, sustenta o autor seu caráter imperativo e vinculativo, realçando especialmente seu importante papel na ordem jurídica e no regime político do país.268

Nessa direção Diniz, quando afirma serem as normas constitucionais programáticas aquelas em que o constituinte limita-se a traçar princípios a serem cumpridos pelos poderes públicos (Legislativo, Executivo e Judiciário), não regulamentando diretamente os interesses ou direitos nelas consagrados. Tais normas teriam eficácia jurídica porquanto:

“i) impedem que o legislador comum edite normas em sentido oposto ao direito assegurado pelo constituinte, antes mesmo da possível legislação integrativa que lhes dá aplicabilidade; ii) impõem um dever político ao órgão com competência normativa; iii) informam a concepção estatal; iv) condicionam a atividade discricionária da administração e do Judiciário; v) servem de diretrizes teleológicas para a interpretação e aplicação jurídica; e vi) estabelecem direitos subjetivos por impedirem comportamentos antagônicos a elas”.269

Para Canotilho, os princípios contêm um grau elevado de abstração, o que os torna conceitualmente vagos e indeterminados requerendo uma operação secundária de mediações concretizadoras, ao contrário das regras que primam pela clareza e pela possibilidade de aplicação imediata, recorrendo-se às vias interpretativas, numa incidência menor que os primeiros, ou com menor mediação semântica. Retiramos do ensinamento de Canotilho que, em muitos preceitos constitucionais programáticos, é possível detectar uma imposição expressa ou implicitamente concludente, no sentido de o legislador concretizar os grandes fins constitucionais, por exemplo, a construção de uma sociedade sem classe, transição para o socialismo, apropriação coletiva dos meios de produção, respeito pela dignidade da pessoa humana, repartição igualitária de riqueza, garantia da independência nacional etc.270

Assim também Barroso, ao afirmar que as normas constitucionais programáticas são disposições indicadoras de fins sociais a serem alcançados, com o objetivo de estabelecer determinados princípios ou fixar programas de ação para o Poder Público, contendo, por via

268 _{De acordo com José Afonso da Silva (Aplicabilidade das normas constitucionais, 1998, pp. 138-139), as} normas programáticas têm eficácia jurídica imediata, direta e vinculante nos casos em que: i) estabelecem um dever para o legislador ordinário; ii) condicionam a legislação futura, com a conseqüência de serem inconstitucionais as leis ou atos que as ferirem; iii) informam a concepção do Estado e da sociedade e inspiram sua ordenação jurídica, mediante a atribuição de fins sociais, proteção dos valores da justiça social e revelação dos componentes do bem comum; iv) constituem sentido teleológico para a interpretação, integração e aplicação das normas jurídicas; v) condicionam a atividade discricionária da Administração e do Judiciário; e vi) criam situações jurídicas subjetivas, de vantagem ou de desvantagem.

269

DINIZ, Maria Helena. Norma Constitucional e Seus Efeitos , 1998, p. 116.

270_{CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador. Contributo para a}

de conseqüência, eficácia paralisante de todos os atos que não sejam referentes às proposições antes formuladas, além de facultarem ao jurisdicionado o reconhecimento e declaração de sua inconstitucionalidade.271 Miranda conceitua-as como

“aquelas em que o legislador, constituinte ou não, em vez de editar regra jurídica de aplicação concreta, apenas traça linhas diretoras, pelas quais se hão de orientar os poderes públicos. A legislação, a execução e a própria justiça sujeitam-se a esses ditames, que são como programas dados à sua função”.272

No mesmo diapasão a noção formulada por Crisafulli, segundo o qual são as normas

“um programa político incorporado ao ordenamento jurídico e traduzido em termos de normas constitucionais legais ordinárias: subtraído, portanto, às mutáveis oscilações e à variedade de critérios e orientações de partido e de governo e, assim, obrigatoriamente prefixados pela Constituição como fundamento e limite destes”.273

Bastos e Brito mencionam que as normas programáticas são, sempre, carentes de auto- executabilidade, porque limitada a respectiva eficácia. De acordo com a classificação por eles apresentada, as normas tidas como programáticas se alocariam no gênero das de integração e na espécie das regras completáveis.

“Sua eficácia seria apenas parcial, pois não iria além da indicação de um conteúdo negativo para a legislação ordinária. Logo, eficácia limitada, porque circunscrita à paralisação de toda atividade legiferante em sentido contrário àquele insculpido na moldura constitucional”.274

Os autores asseveram, ainda, que “as normas de programação finalística são inaptas para gerar, por si mesmas, e desde logo, direitos subjetivos. Mas é fato, também, que nem toda norma programática se preordena à criação de situações subjetivadas”, como, por exemplo, o art. 176 da CF. Afirmam, finalmente, que, na seara das normas programáticas, cabe uma distinção ainda não evidenciada, ou seja:

“Há normas que impõem um dever positivo ao órgão normativo, mas que não trazem consigo nenhum início de elaboração legislativa. E outras que também impõem o mesmo dever de conteúdo positivo, mas dando início à formulação jurídica a ser completada, cabalmente, pelo órgão destinatário daquela obrigação. Estas são normas de integração, enquanto as primeiras se discriminam como regras de simples aplicação, ou inintegráveis”.275

Saraiva informa a respeito que, na Alemanha, já se reconhece que promessas constitucionais exageradas sem a possibilidade real da sua realização são capazes de levar a uma frustração constitucional, levando ao descrédito da própria instituição da constituição

271 _{BARROSO, Luís Roberto. Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas: Limites e Possibilidades}

da Constituição Brasileira, 2000, p. 92.

272

MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda nº 1, de 1969, tomo I, 1987, pp.

126-127. 273

CRISAFULLI, Vezio. La Costituzione e le sue disposizioni di princípio, 1952, p. 104.

274 _{BASTOS, Celso Ribeiro; BRITO, Carlos Ayres de. Interpretação e Aplicabilidade das Normas}

Constitucionais, 1982, p. 82.

como sistema de normas legais vigentes, o que pode abalar a confiança dos cidadãos na ordem jurídica.276 Krell lembra que o poder de integração do texto constitucional depende sobremaneira da sua concretização no dia-a-dia do cidadão, pressupondo um mínimo de exeqüibilidade jurídica.277 Neves também acentua que muitas normas constitucionais programáticas sobre direitos sociais, porque não possuem condições mínimas para sua efetivação,

“servem somente como álibi para criar a imagem de um Estado que responde normativamente aos problemas reais da sociedade, desempenhando, assim, uma função preponderantemente ideológica em constituir uma forma de manipulação ou de ilusão que imuniza o sistema político contra outras alternativas.”278

Aderimos ao entendimento de Barroso, segundo o qual, a despeito da visão crítica que muitos autores mantêm em relação às normas programáticas sob o argumento de que são destituídas de eficácia jurídica, modernamente, atribui-se a elas valor jurídico idêntico a outros preceitos da Constituição, como cláusulas vinculativas, contribuindo para o sistema por meio dos princípios, dos fins e dos valores que incorporam.279