Direitos de acesso aos meios de comunicação de massa 103!

A retomada da discussão habermasiana sobre a relação constitutiva entre o direito e a democracia traz, como importante consequência para este trabalho, a constatação do papel central do direito na institucionalização das condições que permitam a livre comunicação e participação no procedimento democrático. Tal institucionalização se dá por meio do estabelecimento de direitos fundamentais viabilizadores da autodeterminação dos cidadãos, seja nas esferas formais (parlamentares) de deliberação, seja nas diferentes esferas públicas (episódicas, de presença organizada ou abstratas) que fazem a mediação entre o sistema político e os setores privados do mundo da vida.

Assim, destacam-se direitos tradicionais, como a liberdade de manifestação do pensamento, a liberdade de associação, a liberdade de imprensa, rádio e televisão, o direito de voto, a proteção da privacidade e dos direitos associados à personalidade, entre outros, que, em seu conjunto, buscam assegurar aos cidadãos a possibilidade de livremente interagir uns com os outros, pautando e participando

60 _{Ou, nas palavras de Habermas, um universalismo dotado de uma marcada sensibilidade para as}

das controvérsias públicas com vistas à formação democrática da opinião e da vontade.

Cohen e Arato (1992:403-404), analisando a teoria habermasiana da ética do discurso e da sociedade civil, chamam a atenção para dois tipos de direitos cruciais para a teoria discursiva: aqueles vinculados à personalidade e àqueles vinculados à

interação comunicativa. Apesar de defenderem que os dois tipos de direitos

constituem, conjuntamente, os pilares da legitimidade democrática, os autores FKDPDP DWHQomR SDUD D ³SULPD]LD VRFLROyJLFD´ GRV GLUHLWRV DVVRFLDGRV j comunicação:

³ RV GRLV FRQMXQWRV GH GLUHLWRV PDLV IXQGDPHQWDLV SDUD D H[LVWrQFLD institucional de uma sociedade civil plenamente desenvolvida são aqueles que asseguram a integridade, autonomia e personalidade da pessoa, e aqueles que se relacionam à livre comunicação. Contudo, todo os direitos, inclusive aqueles que asseguram a autonomia moral, requerem validação discursiva. Sob esse ponto de vista, pode parecer que os direitos de

comunicação são os mais fundamentais, visto que são constitutivos do próprio discurso e portanto da instituição-chave da moderna sociedade civil: a esfera pública. ´ [grifou-se]

Com efeito, argumentam Cohen e Arato (1998:400), os direitos associados à comunicação, tais como os direitos de expressão, reunião e associação, entre outros, possuem o papel de realizar a mediação entre a autonomia61 e a legitimidade democrática. Nesse sentido, tais direitos resultam diretamente dos princípios da reciprocidade simétrica subjacentes à ética do discurso. São, em outras palavras, constitutivos do discurso, representando pré-condições para qualquer tipo de consenso que se pretenda legítimo. Nessa medida, os direitos associados à comunicação são responsáveis por institucionalizar os espaços públicos nos quais a legitimidade democrática pode ser gerada.

Apesar do caráter central dos direitos associados à comunicação para a legitimação democrática, importa reconhecer que um dos importantes aportes trazidos pela economia política da comunicação, conforme tratado anteriormente, é a constatação de que as estruturas comunicacionais das esferas públicas ± neste caso, das esferas públicas midiáticas ± estão sujeitas a deformações, entre outros

61 _{$ QRomR GH ³DXWRQRPLD´ SDUD &RKHQ H $UDWR  UHSRXVD VREUH GRLV HOHPHQWRV (i) o}

princípio da autodeterminação e da escolha individual; e (ii) a habilidade para construir, revisar e perseguir seu plano de vida.

105 motivos em função da centralização dos meios de comunicação e da pressão seletiva quanto ao conteúdo que é veiculado.

Nesse contexto, dificilmente os meios de comunicação social são capazes de desempenhar os papéis que a teoria lhes atribui, tais como (i) constituir um fórum para discussão de ideias conflitantes; (ii) fornecer informações à população necessárias ao exercício dos deveres da cidadania; (iii) dar voz à opinião pública, permitindo que os governantes eleitos tenham conhecimento da vontade do povo;

(iv) permitir a expressão de pontos de vista minoritários; e (v) aumentar a visibilidade

do poder, permitindo o exercício do controle social (GRABER, 1986:257-275). Pelo contrário: a concentração da propriedade dos meios de comunicação de massa faz com que a informação absorvida pelo público seja proveniente de um número reduzido de fontes, de modo que a escolha das notícias a serem transmitidas dificilmente corresponde à diversidade de uma sociedade plural e complexa. Ademais, a relação próxima entre meios de comunicação de massa, governantes, políticos e grupos de interesse pode comprometer a sua isenção na transmissão de informações que permitam ao eleitorado formar suas opiniões políticas.

Essas considerações, por si só, são suficientes para fundamentar a necessidade de estabelecimento de salvaguardas específicas destinados a proteger o conteúdo da comunicação, o processo de comunicação e a distribuição equilibrada dos recursos de comunicação (FISCHER, 1984:16). A esse conjunto extremamente amplo de salvaguardas, sem grande rigor conceitual, tem sido dado o nome de

³GLUHLWRjFRPXQLFDomR´

A discussão sobre direito à comunicação é, em geral, reconduzida ao SHQVDPHQWRGH-HDQ'¶$UF\TXHMiHP 1969 afirmava que os direitos associados à comunicação então existentes ± tais como aqueles delineados no artigo 19 da Declaração Universal de Direitos Humanos62 (1948) e no artigo 19 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos63 (1966) ± não seriam suficientes para

62 _{³$UW;,;7RGDSHVVRDWHPGLUHLWRjOLEHUGDGHGHRSLQLmRHH[SUHVVmRHVWHGLUHLWRLQFOXLDOLEHUGDGH}

de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente GHIURQWHLUDV´

63 _{³$UW  - 1. Ninguém poderá ser molestado por suas opiniões. 2. Toda pessoa terá o direito à}

liberdade de expressão; esse direito incluirá a liberdade de procurar, receber e difundir informações e ideias de qualquer natureza, independentemente de considerações de fronteiras, verbalmente ou por escrito, de forma impressa ou artística, ou por qualquer meio de sua escolha. 3. O exercício de direito previsto no § 2º do presente artigo implicará deveres e responsabilidades especiais. Consequentemente, poderá estar sujeito a certas restrições, que devem, entretanto, ser

fazer frente ao rápido e amplo desenvolvimento das tecnologias da comunicação e de seus efeitos sobre o público (DAKROURY, 2009:28-30). As ideLDVGH'¶$UF\QR sentido de que o fluxo equilibrado e igualitário de comunicação deveria ser praticado tanto em níveis nacionais quanto internacionalmente repercutiram no âmbito da Unesco e, em especial, no âmbito da Comissão MacBride, constituída pela Unesco QDVHJXQGDPHWDGHGDGpFDGDGHSDUDHPSUHHQGHUXPD³UHYLVmRGHWRGRVRV problemas de comunicação na sociedade contemporânea, tendo como cenário o progresso tecnológico e desenvolvimentos recentes nas relações internacionais, FRPDGHYLGDFRQVLGHUDomRGHVXDFRPSOH[LGDGHHPDJQLWXGH´81(6&2

Os debates ocorridos na década de 1970 no âmbito da Unesco, tendo como pano de fundo os dois campos ideológicos que se opuseram durante a Guerra Fria, IRUDPIRUWHPHQWHLPSXOVLRQDGRVSHORVFKDPDGRV³SDtVHVQmRDOLQKDGRV´$SURIXQGD controvérsia que se instalou levaram os EUA e a Inglaterra a se retirar provisoriamente da Unesco. O Relatório MacBride, produzido em 1980, girava em torno das ideias de democratização do fluxo de informações, de respeito pelas LGHQWLGDGHV FXOWXUDLV GRV SDtVHV ³GH WHUFHLUR PXQGR´ GH FRQWUROH GRV PRQRSyOLRV exercidos pelas grandes corporações transnacionais e do papel central da mídia no processo de desenvolvimento. Tendo como eixo central a necessidade de maior regulação da mídia, o relatório MacBride expediu algumas recomendações, entre as quais diversas ligadas diretamente à temática da democratização da comunicação.

A concepção de que seria conveniente assegurar o reconhecimento formal de um direito à comunicação tem suas origens no próprio relatório MacBride, que sugere que caberia à comunidade internacional avaliar o valor que tem tal concepção e decidir se deve ou não reconhecer a existência de um novo direito, a ser acrescido àqueles já existentes. Nos termos de relatório,

³>D@VQHFHVVLGDGHVGHFRPXQLFDomRHPXPDVRFLHGDGHGHPRFUiWLFDGHYHP ser atingidas por meio da extensão de direitos específicos, tais como o direito de ser informado, o direito de informar, o direito à privacidade, o direito a participar na comunicação pública, todos eles elementos de um QRYRFRQFHLWRRGLUHLWRGHFRPXQLFDU´81(6&264.

expressamente previstas em lei e que se façam necessárias para: a) assegurar o respeito dos direitos e da reputação das demais pessoas; b) proteger a segurança nacional, a ordem, a saúde ou a moral S~EOLFDV´

64 _{7UDGXomROLYUHGH³&RPPXQLFDWLRQQHHGVLQDGHPRFUDWLFVRFLHW\VKRXOGEHPHWE\WKHH[WHQVLRQRI}

specific rights such as the right to be informed, the right to inform, the right to privacy, the right to participate in pubOLF FRPPXQLFDWLRQ DOO HOHPHQWV RI D QHZ FRQFHSW WKH ULJKW WR FRPPXQLFDWH´ (UNESCO, 1980:265).

107 A noção de um direito humano à comunicação repercutiu de diferentes formas pelos diversos atores envolvidos no debate. Hamelink (2003) foi um dos pensadores que se posicionaram explicitamente no sentido de defender a codificação do direito à comunicação em documentos legais internacionais, como forma de endereçar a comunicação como processo interativo e tornar mais efetivos os mecanismos de implementação de direitos humanos no campo da comunicação. Outros entenderam que não necessariamente a expressão (ou suDYDULDQWH³GLUHLWRVGDFRPXQLFDomR´ deveria ser compreendida em sua acepção jurídico-legalista, sendo igualmente LPSRUWDQWHRVHXXVRFRPR³SDODYUDGHRUGHP´GHVWLQDGDDSURPRYHUDPRELOL]DomR em torno do cumprimento e da ampliação de direitos já existentes nos ordenamentos jurídicos nacionais (CRIS, 2005).

De fato, como ressaltado em trabalhos anteriores (WIMMER, 2008), existem ainda profundas divergências no que tange à delimitação do conceito do direito à comunicação, à terminologia a ser adotada, à sua abrangência e à sua distinção em relação a direitos correlatos, como a liberdade de expressão e o direito à informação. Assim, o conceito tem sido objeto de alargamento ou de redução mais ou menos casuístas. Existe, contudo, certo consenso de que o direito à FRPXQLFDomRVHULDXPGLUHLWR³GHPmRGXSOD´RTXDOWUDQVFHQGHQGRRVWUDGLFLRQDLV direito de informação, liberdades de expressão e de imprensa, permitiria aos cidadãos interagir, participar e decidir com liberdade sobre as informações que desejam acessar e as opiniões que desejam emitir, em um processo bidirecional de comunicação65_.

65 _{No Brasil, sustentando a necessidade de se superar o conceito liberal de liberdade de expressão}

para reconhecer um verdadeiro direito à comunicação, já se poVLFLRQDYD $PRULP HP  ³$ mudança está em que a palavra direito implica em obrigação de a sociedade, através do Estado, oferecer as condições para que este direito seja atendido. O conceito de liberdade de expressão não tem como pressuposto esta obrigação, na medida em que permite ao Estado se situar uma posição passiva, deixando a tarefa de realizar a comunicação democrática entregue ao livre jogo das forças sociais. (...) Como a comunicação se tornou nas sociedades modernas um empreendimento que exige investimentos vultosos, no vazio da ação estatal permitido pelo conceito de liberdade de expressão, se instaura a relação desigual de forças prevalecentes no campo econômico, comprometendo a existência de uma comunicação democrática. Daí porque se torna imperativo VXEVWLWXLURFRQFHLWRGHOLEHUGDGHGHH[SUHVVmRSHORGHGLUHLWRjFRPXQLFDomR´$025,0 p. 11).

Sem adentrar, por ora, na polêmica acerca da necessidade ou não de positivação de um direito para reconhecimento de sua natureza fundamental66, pode-se, neste momento, considerar a ideia de um direito humano à comunicação FRPR XP ³WUDEDOKR HP DQGDPHQWR´ H QmR FRPR XPD GLVFXVVmR HQFHUUDGD RX XP conceito pronto para ser operacionalizado. Nessa linha, Birdsall, McIver e Rasmussen (s/d) identificam pelo menos três campos complementares merecedores de atenção: (i) uma pauta de pesquisa; (ii) uma pauta de militância; e (iii) uma pauta de políticas públicas.

A institucionalização de mecanismos de acesso aos meios de comunicação, objeto deste estudo, pode ser compreendida como uma das

vertentes do direito à comunicação. Com efeito, com amparo na abordagem

habermasiana acerca da relação constitutiva entre a deliberação política e os direitos fundamentais, e considerando as características dos meios de comunicação de massa na sociedade contemporânea, é possível argumentar que as

exigências normativas de um Estado democrático de direito instam ao reconhecimento de um direito de acesso aos meios, direito esse que pode ser compreendido no âmbito de um mais amplo direito humano à comunicação.

É bem verdade que as limitações concretas ao reconhecimento de um tal direito devem ser observadas e endereçadas. Um argumento comum contra o reconhecimento de um direito de acesso aos meios é de que, dadas as limitações tecnológicas, seria inviável supor que cada indivíduo pudesse pleitear, a qualquer tempo, o direito individual de acesso aos meios de comunicação de massa. Ainda assim, reconhecendo-se a reserva do possível, acredita-se ser possível construir

66 _{Como exposto em trabalhos anteriores (WIMMER, 2008), do ponto de vista do direito}

FRQVWLWXFLRQDO p SRVVtYHO DUJXPHQWDU TXH XPD YH] TXH ³QRUPD´ QmR HTXLYDOH D ³WH[WR OHJDO´ RV direitos fundamentais não se limitam àqueles taxativamente enunciados na Constituição (os direitos formalmente constitucionais), mas incluem aqueles direitos que embora não positivados, resultam da interpretação constitucional sistemática, das regras de Direito Internacional, da concepção de &RQVWLWXLomRGRPLQDQWHGD³PHPyULDFRQVWLWXFLRQDO´RXGRVHQWLPHQWRMXUtGLFRFROHWLYR(PVtQWHVHj ideia de Constituição em sentido formal deve ser acrescentado o conceito de Constituição em sentido material, consagradora de direitos que, em função de sua essencialidade para a implementação da dignidade humana ± princípio que dá unidade de sentido aos direitos fundamentais ±, devem ser reconhecidos por qualquer Constituição legíWLPD &RPR OHFLRQD -RUJH 0LUDQGD ³DGPLWLU TXH GLUHLWRV fundamentais fossem em cada ordenamento aqueles direitos que a sua Constituição, expressão de certo e determinado regime político, como tais definisse seria o mesmo que admitir a não consagração, a consagração insuficiente ou a violação reiterada de direitos como o direito à vida, à liberdade de crenças ou a participação na vida pública só porque de menor importância ou desprezíveis para um qualquer regime político; e a experiência, sobretudo na Europa nos anos 30 e  GHVWH VpFXOR Dt HVWDULD D PRVWUDU RV SHULJRV DGYHQLHQWHV GHVVD PDQHLUD GH YHU DV FRLVDV´ (MIRANDA, 1988:9).

109 mecanismos para o exercício desse direito, por meio, por exemplo, da indicação de que, em situações ordinárias, ele seja fruído por grupos sociais representativos; e que em situações extraordinárias (por exemplo, de ataques pessoais por meio da imprensa), ele seja exercido diretamente pelo indivíduo ou grupo afetado.

Verifica-se, na verdade, que diversos países já avançaram no estabelecimento de direitos de acesso aos meios para partidos políticos, grupos sociais ou terceiros independentes ± mediante formas e intensidades diferentes, com maior ou menor grau de sucesso ± e, de forma correspondente, no estabelecimento de deveres ou limitações às empresas de comunicação de massa em geral e de radiodifusão em particular. É objetivo da parte empírica deste estudo avaliar de que maneiras direitos de acesso têm sido estabelecidos e concretizados em diferentes países.

Nesta tese, defende-se, portanto, a caracterização dos mecanismos de

acesso aos meios de comunicação como direitos ³GLUHLWR GH DFHVVR´ RX GH

PRGRPDLVDPSOR³GLUHLWRjFRPXQLFDomR´cuja base substancial é, de um lado, a

defesa de processos democráticos de formação da vontade pública, e, de

outro, o reconhecimento e defesa de uma sociedade cultural e socialmente

diversa, unida pelo reconhecimento de direitos fundamentais, reconhecidos

como elementos constitutivos do Estado democrático de direito.

4.5 IMPLICAÇÕES DAS DIFERENTES TEORIAS PARA AS POLÍTICAS DE