Discussões

CS – TRIBUTÁRIO 2020.1 84 Foi declarada INCONSTITUCIONAL pelo STF (Súmula 670 do STF), porquanto se trata de serviço geral e indivisível, tal como o serviço de segurança pública. É um serviço geral, que alcança toda a comunidade, sem ter como mensurar quem e quanto cada indivíduo usufrui dele.

Em 2015, o STF converteu a Súmula 670 em súmula vinculante, editou, assim, a SV 51. SV 41-STF: O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa.

O serviço público de iluminação pública não é específico e divisível. Isso porque não é possível mensurar (medir, quantificar) o quanto cada pessoa se beneficiou pelo fato de haver aquela iluminação no poste.

Uma pessoa que anda muito a pé, à noite, se beneficia, em tese, muito mais do que o indivíduo que quase não sai de casa, salvo durante o dia. Apesar de ser possível presumir que tais pessoas se beneficiam de forma diferente, não há como se ter certeza e não existe um meio de se controlar isso. Todo mundo (ou quase todo mundo) acaba pagando igual, independentemente do quanto cada um usufruiu.

Perceba, assim, que o serviço de iluminação pública, em vez de ser específico e divisível, é, na verdade, geral (beneficia todos) e indivisível (não é possível mensurar cada um dos seus usuários).

Como observa Ricardo Alexandre, “Nos serviços públicos gerais, também chamados universais (prestados uti universi), o benefício abrange indistintamente toda a população, sem destinatários identificáveis. Tome-se, a título de exemplo, o serviço de iluminação pública. Não há como identificar seus beneficiários (a não ser na genérica expressão ‘coletividade’). Qualquer eleição de sujeito passivo pareceria arbitrária. Todos os que viajam para Recife, sejam oriundos de São Paulo, do Paquistão ou de qualquer outro lugar, utilizam-se do serviço de iluminação pública recifense, sendo impossível a adoção de qualquer critério razoável de mensuração do grau de utilização individual do serviço.” (Direito Tributário esquematizado. São Paulo: Método, 2013, p. 29).

COSIP

Diante das reiteradas decisões judiciais declarando as “taxas de iluminação pública” inconstitucionais, os Municípios que perderam essa fonte de receita começaram a pressionar o Congresso Nacional para que dessem uma solução ao caso. Foi então que, nos últimos dias de 2002, foi aprovada a EC 39/2002 que arrumou uma forma de os Municípios continuarem a receber essa quantia.

O modo escolhido foi criar uma contribuição tributária destinada ao custeio do serviço de iluminação pública. Sendo uma contribuição, não havia mais a exigência de que o serviço público a ser remunerado fosse específico e divisível. Logo, o problema anterior foi contornado.

Essa contribuição, chamada pela doutrina de COSIP, foi introduzida no art. 149-A da CF/88: Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III.

Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia elétrica. (artigo incluído pela Emenda Constitucional nº 39/2002)

CS – TRIBUTÁRIO 2020.1 85 Dessa forma, o serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa (SV 41). No entanto, os Municípios poderão instituir contribuição para custeio desse serviço (art. 149-A da CF/88).

2) Taxa do lixo

Logo quando foi criada, houve discussão sobre a natureza específica e divisível do serviço. O STF declarou a cobrança do tributo CONSTITUCIONAL, por entender que reúne os requisitos da especificidade e divisibilidade (STF AgRg AI 636.528). Vide SV n. 19.

STF SV 19: A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis, não viola o artigo 145, II, da CF.

Em alguns municípios, entretanto, a taxa do lixo está vinculada a outros serviços de natureza geral e INDIVISÍVEL, tal como o serviço de limpeza de logradouros públicos (gari). Nesses casos, a cobrança da taxa é ilegal (STF AgRg AI 245.539), porquanto a limpeza pública é serviço universal (“uti universi”), a exemplo da segurança pública, não podendo ser cobrada por meio de taxa.

3) TARIFA de água ou esgoto ou TAXA de água e esgoto? Súmula STJ 412 e 407.

STJ Súmula nº 407 É legítima a cobrança da tarifa de água fixada de acordo com as categorias de usuários e as faixas de consumo.

STJ Súmula 412 A ação de repetição de indébito de tarifas de água e esgoto sujeita-se ao prazo prescricional estabelecido no Código Civil.

ATENÇÃO! O STJ entende que na falta de hidrômetro ou defeito no seu funcionamento, a cobrança pelo fornecimento de água deve ser realizada pela tarifa mínima, sendo vedada a cobrança por estimativa. lsso porque a tarifa deve ser calculada com base no consumo efetivamente medido no hidrômetro.

4) Taxa de incêndio

De acordo com o STF, é inconstitucional a cobrança de taxa de incêndio por municípios, tendo em vista que o combate ao incêndio é feito por bombeiros (segurança pública) trata-se de um serviço público geral, a ser prestado pelo estado-membro. Portanto, deverá ser custeada por impostos e não por taxas.

5) Possibilidade de TAXA se apropriar de elementos de IMPOSTO para fins de determinação da sua base de cálculo.

Qual é a BC de uma taxa? Como todo tributo vinculado (retributivo), a BC deve estar ligada ao valor da contraprestação estatal. No estudo do art. 4º do CTN vimos que a definição da espécie tributária não depende apenas do FG, mas também da BC (dispositivo parcialmente superado). A BC tem a função de confirmar o fato gerador, de forma a dizer quanto vale o fato gerador (caso contrário há incongruência)

CS – TRIBUTÁRIO 2020.1 86 FG: Auferir renda.

BC: Quantia capaz de medir o fato gerador, ou seja, o valor da renda. Se essa base de cálculo fosse “valor de bem imóvel” algo estaria errado. Haveria incongruência entre a BC e o FG. Como visto, nesse conflito prevalece a BC, ou seja, não estaríamos diante de IR, mas de IPTU.

Exemplo 02: Taxa do lixo.

FG: Utilização potencial do serviço de coleta de lixo. BC: Valor venal do bem imóvel.

Se a BC for o valor venal do bem imóvel, não estaremos diante da taxa, mas sim do IPTU. Essa BC não mede o FG da coleta do lixo, mas sim o fato gerador do IPTU, qual seja, possuir bem imóvel.

Exemplo 03: Taxa do lixo.

FG: Utilização potencial do serviço. BC: Custo do serviço.

Até aqui tudo OK.

A grande questão é a seguinte: Pode a Administração, para determinar o custo do serviço, utilizar os mesmos elementos que usa para definir a base de cálculo de um imposto? Vale dizer: Pode utilizar os mesmos elementos (localização do imóvel, tamanho do imóvel etc.) de definição da BC do IPTU no momento da definição da BC da taxa?

Assim dispõe o art. 145, §2º da CF e o art. 77, parágrafo único do CTN:

CF Art. 145, § 2º - As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.

CTN Art. 77, Parágrafo único. A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a imposto nem ser calculada em função do capital das empresas.

A matéria chagou ao Supremo, que assim ementou a decisão no AgRg RE 557.957

III - Constitucionalidade de taxas que, na apuração do montante devido, adote um ou mais dos elementos que compõem a base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não se verifique IDENTIDADE INTEGRAL entre a base de cálculo da taxa e a do imposto.

Ou seja, só não pode haver identidade total entre os elementos utilizados na definição da BC com os elementos de definição da BC do imposto. O que temos são elementos compartilhados.

Esse entendimento se consolidou de tal forma que gerou a Súmula Vinculante nº 29. STF Súmula Vinculante nº 29 É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra.

CS – TRIBUTÁRIO 2020.1 87 TAXA DE POLÍCIA

É uma taxa cobrada por conta de fiscalização realizada pela Administração, que exerce seu Poder de Polícia, nos termos do no art. 78 do CTN.

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Trata-se uma limitação dos direitos dos particulares em benefício do interesse público. A taxa só pode ser cobrada pelo exercício efetivo do poder de polícia, vale dizer, somente se houve, efetivamente, a fiscalização.

STF: A fiscalização efetiva é presumida em favor da Administração, independentemente da existência de órgão de controle (STF AI 699.068 e RE 588322).

Exercício Regular: para a jurisprudência do STF e do STJ, exercício regular equivale apenas a existir um departamento de fiscalização em funcionamento, ou seja, independe do número de vezes que o fiscal visita a empresa ou o contribuinte.

1) Taxa X Preço Público (tarifa)

As taxas não se confundem com os preços públicos. Primeiramente, importa referir que “tarifa” é expressão sinônima de “preço público”, ambos não se relacionando com a espécie tributária “taxa”. A grande diferenciação existente entre taxa e tarifa reside no fato de que aquela é de natureza tributária, estando permeada por normas de direito público. A tarifa é regida pelo direito privado, não se sujeitando às normas e princípio de natureza tributária. O preço público ou tarifa é a contraprestação advinda de uma RELAÇÃO CONTRATUAL, ainda que realizada com o Estado. Paga-se preço público, derivado de contrato e não pela imposição legal, havendo, portanto, igualdade entre as partes e disposição do objeto do negócio. Ademais, é inerente a cobrança de preço público àquelas atividades que, mesmo sendo prestada pelo ente estatal, estejam no campo da exploração de atividade econômica de gênese privada. Um exemplo de cobrança de preço público ou tarifa seria a decorrente da locação de um prédio público, quando pela contratação das partes convencionam a avença, restando o pagamento do preço pela locação do imóvel.

TAXA PREÇO PÚBLICO

Não há autonomia.

Relação de subordinação Estado x Indivíduo (vertical).

Relação tributária (Direito Público).

Há autonomia.

Relação de coordenação Indivíduo X Indivíduo (horizontal).

Relação contratual (Direito Privado). É tributo → sistema constitucional tributário. Não é tributo → direito privado. Prestação compulsória, ou seja, a taxa não é paga

em função de exercício de vontade, mas sim porque a lei assim determina.

Prestação “voluntária”, ou seja, decorre do exercício da autonomia do indivíduo.

CS – TRIBUTÁRIO 2020.1 88 Súmula 545 PREÇOS DE SERVIÇOS PÚBLICOS E TAXAS NÃO SE CONFUNDEM, PORQUE ESTAS, DIFERENTEMENTE DAQUELES, SÃO COMPULSÓRIAS E TÊM SUA COBRANÇA CONDICIONADA À PRÉVIA AUTORIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA, EM RELAÇÃO À LEI QUE AS INSTITUIU (Extinto princípio da anualidade).

“Compulsória”: Em sentido estrito, o pagamento de preço público também é obrigatório, isto porque, caso contrário, não há utilização do serviço público. Portanto, a “compulsoriedade” deve ser vista, como a doutrina e o STF veem: trata-se da ‘compulsoriedade’ do art. 3º do CTN.

Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Diante do fato gerador não tenho autonomia, não tenho opção de escolha de ingressar ou não na relação jurídica. Portanto, se eu particular não tiver outra forma de adquirir e obter a comodidade que o serviço me garante, estou diante de uma taxa. O que existe é uma imposição, e se o estado impõe alguma coisa, entre taxa e o preço público, trata-se de um tributo, qual seja, taxa. Exemplo: ônibus – ninguém é obrigado a ir trabalhar de ônibus, pode ir a pé, de metro, de carro, de bicicleta etc.

2) Pedágios

Em relação ao pedágio, surge a dúvida acerca de sua natureza, se taxa (natureza tributária) ou se preço público ou tarifa.

O STF, inicialmente, ao analisar o caso do selo pedágio determinou que possuía natureza de taxa de serviço. Portanto, seriam aplicáveis os princípios tributários.

Em 2014, o STF declarou que pedágio não possui natureza jurídica de tributo, não é taxa. Logo, ao pedágio não são aplicados os princípios constitucionais tributários, como da legalidade, da anterioridade. Entendeu que possui natureza de preço público ou de tarifa, seria uma forma de concessão ou permissão de serviço público, nos termos do art. 175, parágrafo único da CF (dispõe sobre o sistema tarifário).

Vejamos a decisão do STF, mencionada acima:

TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. PEDÁGIO. NATUREZA JURÍDICA DE PREÇO PÚBLICO. DECRETO 34.417/92, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. CONSTITUCIONALIDADE. 1. O pedágio cobrado pela efetiva utilização de rodovias conservadas pelo Poder Público, cuja cobrança está Receita Derivada (ato de império – imposição

estado-particular)

Receita originária (atividades do estado como

particular).

Sujeito ativo: Sempre PJ de DIREITO PÚBLICO. Sujeito ativo: Pode também ser PJ de DIREITO PRIVADO.

Exemplo: Taxa de lixo. Exemplo: Tarifa de telefonia (onde cabe à parte requerer o serviço).

CS – TRIBUTÁRIO 2020.1 89 autorizada pelo inciso V, parte final, do art. 150 da Constituição de 1988, não tem natureza jurídica de taxa, mas sim de preço público, não estando a sua instituição, consequentemente, sujeita ao princípio da legalidade estrita. 2. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. (STF, ADI 800, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 11/06/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-125 DIVULG 27-06-2014 PUBLIC 01-07- 2014).

3) Custas judiciais, taxa judiciária e emolumentos notariais

STF (ADI 1145) entendeu que as custas, taxas judiciárias e emolumentos têm natureza jurídica de taxa. Isto porque é serviço público específico e divisível exigido quando da sua efetiva utilização, com o escopo de ressarcir o custo estatal no cumprimento de sua função judiciária, típica função estatal.

Trata-se das únicas taxas cuja arrecadação é vinculada (não confundir com “tributos vinculados” – toda taxa é um tributo vinculado”), nos termos do art. 98, §2º da CF.

Arrecadação vinculada: Quando a receita obtida com o tributo deve obrigatoriamente ser empregada em determinada atividade. Ex.: Além das taxas judiciárias, é o caso das contribuições sociais para financiamento da seguridade social e dos empréstimos compulsórios.

Arrecadação não vinculada: Quando o Estado tem liberdade para aplicar as receitas tributárias em qualquer despesa prevista no orçamento. Ex.: Impostos, contribuições de melhoria e taxas (salvo as judiciárias).

Quanto às custas, o STF entende que podem utilizar como base de cálculo o valor da causa ou condenação. Entretanto, se excessivamente altos esses valores, fica desfigurada a vinculação da taxa com o serviço efetivamente prestado. Nesse particular, se não existir um teto máximo do valor da taxa, a cobrança se torna ilegítima, sendo uma barreira ao livre acesso ao poder judiciário.

Nesse sentido, a Súmula 667 do STF:

Súmula 667 viola a garantia constitucional de acesso à jurisdição a taxa judiciária calculada sem limite sobre o valor da causa.

6. IMPOSTOS

Posteriormente, trataremos dos impostos em espécie, aqui, há apenas informações gerais. REGRAS GERAIS

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

...

I - impostos;

É um tributo não vinculado, ou seja, o fato gerador dos impostos não está vinculado a nenhuma atuação estatal.

CS – TRIBUTÁRIO 2020.1 90 Art. 16. Imposto é tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.

Não há no pagamento de impostos uma contraprestação específica estatal, vale dizer, não se sabe, ao certo, qual a DESTINAÇÃO do dinheiro. Em virtude disso, as receitas dos impostos também não serão vinculadas, ou seja, o dinheiro não custeará nenhuma despesa específica, mas sim despesas gerais.

Exemplo: João se torna proprietário de um veículo automotor, ele paga o IPVA; Maria presta determinado serviço – ela paga ISS; Nós nos tornamos proprietários de uma fazenda; nós pagamos o ITR.

STF declarou uma lei paulista inconstitucional, pois previa destinação específica para a receita advinda de imposto.

Art. 167, IV CF: princípio da não afetação dos impostos. Todavia, há exceções, no mesmo art. 167 – Direito Financeiro. Uma afirmação “os impostos NUNCA serão vinculados”, estaria errada.

Art. 167. São vedados ...

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Por que, então, somos obrigados a pagar impostos? Porque realizamos condutas que manifestam riqueza. O fato gerador do imposto é sempre uma manifestação de riqueza pelo sujeito passivo (art. 145, §1º), sendo essa manifestação desvinculada de uma atuação do Estado. O imposto tem caráter contributivo, baseado na ideia de solidariedade social. Quando o indivíduo manifesta riqueza ele demonstra para o Estado que tem capacidade contributiva.

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

...

§ 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. Os impostos são criados, em regra, por lei ordinária (competência tributária), mas apesar disso, a CF, em seu art. 146, III, ‘a’ diz que os elementos gerais dos impostos devem ser definidos em lei complementar (competência para legislar sobre direito tributário).

CS – TRIBUTÁRIO 2020.1 91 Exige-se lei complementar, pois essas leis têm a finalidade de regular diretamente os dispositivos constitucionais.

Essa obrigação de criação de LEI COMPLEMENTAR para estabelecimento de características gerais do tributo (definir fato gerador, base de cálculo e contribuinte) se restringe aos IMPOSTOS e tem a finalidade de uniformizar a forma de cobrança do tributo no território nacional, dando concretude ao princípio da isonomia.

OBS: ao ente encarregado de instituir o imposto, cabe apenas a criação da lei instituidora e a definição da alíquota, porquanto os demais elementos já foram definidos em lei geral.

CF Art. 146. Cabe à lei complementar: ...

III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos IMPOSTOS discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;

Que lei complementar é essa? Em regra, é o CTN (diz-se em regra, pois há impostos cuja definição das normas gerais encontram-se em outra LC, como no caso do ISS e ITR), que terá a função de uniformizar em todo o território nacional as regras de tributação dos impostos. O CTN não cria o imposto, mas apenas regulamenta-o.

E o que acontece quando o imposto é criado sem que o CTN tenha regulamentado? É

o caso do IPVA. O STF (AI 167.777) decidiu que a situação de resolve pelo art. 24, §3º. Onde a União é omissa nas normas gerais, o Estado pode suplementá-la (competência complementar supletiva), exercendo a competência legislativa plena. Sobrevindo a norma federal, a norma estadual deve ter sua eficácia suspensa, naquilo que for contrária à norma geral.

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar CONCORRENTEMENTE sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; § 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar- se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

DISCRIMINAÇÃO DE COMPETÊNCIAS

União (art. 153) E, DF (art. 155) M, DF (art. 156)

II IE IPI Extrafiscais IOF IR ITR ICMS ITCDM

IPVA (normas gerais)

ISS ITBI IPTU

CS – TRIBUTÁRIO 2020.1 92 IGF (LC) Impostos residuais IEG - - - -

Perceba que a União possui o maior volume de arrecadação de impostos, concentrando em seus cofres a maior parte da receita tributária. Também é possível notar que quase todos os impostos acima (federais, estaduais e municipais) já foram instituídos pela entidade estatal competente, excetuados os casos de Imposto Extraordinário, Imposto sobre grandes fortunas e Imposto residual.

A repartição ocorre da União em direção aos Estados, DF e Municípios, numa “descendente”. Isso revela que os impostos municipais não serão compartilhados com ninguém.

No documento CS TRIBUTÁRIO (páginas 84-94)