Documentos de enquadramento

– A Lei dos Solos (Lei nº 794/76, de 5 de Novembro) promulgada em contexto favorável à expansão urbana, estabelece os instrumentos de política de solos a utilizar pela administração pública, designadamente medidas preventivas em área a sujeitar a plano de urbanização ou empreendimento público; zonas de defesa e “controle urbano” dos solos circundantes aos aglomerados; direito de superfície sobre terrenos da administração destinados a expansão urbana ou empreendimentos integrados em planos nacionais ou regionais; associação da

Administração com os proprietários; direito de preferência, condições de cedência de direitos sobre terrenos pela Administração.

O capítulo XI da Lei dos Solos162_{prevê a delimitação por decreto de Áreas Críticas de Recuperação e Reconversão} Urbanística (ACRRU)163_{. Foi esta figura que, referindo-se à degradação urbana em sentido lato, serviu de apoio ao} Decreto-Lei 104/2004 que instituiu as sociedades de reabilitação urbana. Tal como o Decreto-Lei nº 104/2004, o capítulo XI da Lei dos Solos, será revogado com a entrada em vigor do novo Regime da Reabilitação Urbana.

- A Lei de Bases do Ambiente (Lei nº 11/87, de 7 de Abril) trata a reabilitação urbana num contexto de interdisciplinaridade, ao designar entre as medidas que devem ser adoptadas para o bem-estar social e cultural, e a melhoria da qualidade de vida: a defesa e recuperação do património cultural, quer natural, quer construído e a recuperação das áreas degradadas do território nacional (Alínea k) e alínea o) do artigo 4º).

– A Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo – LBPOTU (Lei 48/98, de 11 de Agosto) fixa entre os objectivos do ordenamento do território e do urbanismo a “reabilitação e revitalização dos centros históricos e dos elementos do património cultural classificados” (Alínea h) do artigo. 6º) e a recuperação ou reconversão de áreas degradadas (alínea i) do mesmo artigo). Estabelece os princípios gerais da política de ordenamento do território (Artigo 5º), pelos quais se deve reger a Administração no exercício do “dever de proceder à execução coordenada e programada dos instrumentos de planeamento territorial” (n.º1, Artigo 16º):

Sustentabilidade: relaciona-se com a qualidade do ordenamento do território a transmitir às gerações futuras; Economia: relaciona-se com a correcta utilização dos recursos naturais e culturais;

Coordenação: visa articular e compatibilizar o ordenamento com as políticas de desenvolvimento económico e social, bem como as políticas sectoriais com incidência na organização do território, no respeito por uma adequada ponderação dos interesses públicos e privados em causa;

Subsidiariedade: visa a coordenação dos procedimentos dos diversos níveis da Administração Pública; Equidade: visa assegurar a justa repartição dos encargos e benefícios decorrentes da aplicação dos instrumentos de gestão territorial;

Participação – visa reforçar a consciência cívica dos cidadãos através do acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e revisão dos instrumentos de gestão territorial;

162. Decreto-Lei nº 794/76 de 5 de Novembro de 1976.

163. Poderão ser declaradas áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística aquelas em que a falta ou insuficiência de infra-estruturas urbanísticas, de equipamento social, de áreas livres e espaços verdes, ou as deficiências dos edifícios existentes, no que se refere a condições de solidez, segurança ou salubridade, atinjam uma gravidade tal que só a intervenção da Administração, através de providência expeditas permita obviar, eficazmente, aos inconvenientes e perigos inerentes às mencionadas situações (Nº. 1, Artigo 41º, Decreto-Lei nº. 794/76).

A declaração de ACRRU nos termos da Lei dos Solos foi aplicada à delimitação de centros históricos e de outras áreas urbanas em declínio. Diversos municípios elegeram áreas em que as carências “em infra-estruturas urbanísticas, de equipamento social, de áreas livres e espaços verdes, ou as deficiências dos edifícios existentes, no que se refere a condições de solidez, segurança ou salubridade”, pretendendo-se “obviar, eficazmente, aos inconvenientes e perigos inerentes às mencionadas situações, através de providências expeditas por parte da Administração, previstas na referida lei, como sejam a declaração de utilidade pública da expropriação urgente, a posse administrativa de imóveis pela Administração, a demolição em casos de urgência, ou a obrigatoriedade de construção.

Como exemplo, referem-se 15 ACRRU no concelho de Lisboa que englobam bairros antigos, áreas urbanas de génese ilegal e a área onde se desenvolveu a EXPO 98.No Porto, a zona da Baixa portuense (cidade oitocentista) está incluída numa ACCRU.

Contratualização – visa incentivar “modelos de actuação baseados na concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada na concretização dos instrumentos de gestão territorial”.

– A Lei de Bases da Política e do Regime de Protecção e Valorização do Património Cultural (Lei 107/2001, de 8 de Setembro) refere-se particularmente às categorias de bens a classificar, e à sua protecção. Reporta-se aos instrumentos de gestão territorial como instrumentos do regime de valorização dos bens culturais, não se ocupando da questão da reabilitação de tecidos antigos, mesmo no que se refere a centros históricos. Limita-se a prever a categoria de plano de salvaguarda, a regulamentar à posteriori, tendo este aspecto sido desenvolvido recentemente através do Decreto-Lei nº 309/2009, de 23 de Outubro.

– O Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial – RJIGT, na redacção actual do Decreto-Lei nº. 46/2009, de 20 de Fevereiro, determina que os instrumentos de gestão territorial devem identificar o património arquitectónico e arqueológico, enquanto recursos territoriais, e estabelecer as medidas indispensáveis à protecção e valorização desse património, acautelando o uso dos espaços envolventes (nº. 2, artigo 15º), às várias escalas de planeamento – nacional regional e municipal164, _{de acordo com o sistema de gestão territorial estruturado pela}

LBOTU.

O PNPOT165 _{no seu Relatório refere que o peso da actividade de conservação do património e de recuperação de}

imóveis em Portugal é significativamente inferior ao verificado nos outros países europeus.

“ A conservação do património centra-se ainda demasiado na conservação do monumento isolado ou em conjuntos singulares de especial valor histórico-arquitectónico (…)”.

“ (…) por comparação com outros países europeus verifica-se que se encontra pouco difundida a prática de recuperação de imóveis, correspondendo a uns escassos 5% dos investimentos totais realizados no sector da habitação”166_.

Entre as orientações estratégicas definidas pelo PNPOT para a área do património e da reabilitação, destacam-se os objectivos nºs. 1 e 3: “Conservar e valorizar a biodiversidade, os recursos e o património natural, paisagístico e cultural (…)” e “Promover um desenvolvimento urbano mais compacto e policêntrico no Continente, contrariar a construção dispersa, estruturar a urbanização difusa e incentivar o reforço das centralidades intra-urbanas”. No desenvolvimento do primeiro objectivo, o PNPOT reconhece o valor identitário do património cultural e considera que este “deve ser entendido como realidade dinâmica, em permanente actualização”. Refere também que “A protecção, a recuperação e a valorização das paisagens e do património cultural constituem vectores prioritários do ordenamento e da qualificação do território, com incidência no desenvolvimento dos turismos cultural, da natureza e rural, e factores de melhoria da qualidade de vida”. A Arquitectura é assumida como actividade fundamental “na qualificação e valorização do ambiente urbano, das paisagens e do património cultural” e a qualidade arquitectónica “um

164. Os níveis nacional e regional correspondem ao PNPOT e aos planos regionais – instrumentos de desenvolvimento territorial de natureza estratégica que estabelecem orientações fundamentais para organização do território. No nível municipal, o Plano Director Municipal, o Plano de Urbanização e o Plano de Pormenor, considerados planos de natureza regulamentar estabelecem o regime de uso do solo, e a regulamentação dentro de cada uma das categorias relativamente a usos e edificabilidades.

165.É o “instrumento (…) de natureza estratégica que estabelece as grandes opções com relevância par a a organização do território nacional”. Aprovado pela Lei nº. 58/2007, de 4 de Setembro.

importante factor de desenvolvimento do território e de qualidade de vida dos cidadãos”167_{. O PNPOT defende, entre} outras, as seguintes medidas prioritárias para proteger e valorizar o património cultural:

“Promover a inventariação, classificação e registo patrimonial dos bens culturais (…)”;

“Regulamentar a Lei de Bases do Património Cultural, promovendo a articulação com os Instrumentos de Gestão Territorial”.

O plano nacional veio explicitar a problemática da reabilitação urbana, ao reconhecer a existência de factores inter- relacionados que põem em causa o percurso para a coerência urbana:

Pressões generalizadas para a construção dispersa;

(…) ”áreas propostas para expansão urbana nos PDM que ultrapassam as necessidades decorrentes do desenvolvimento sócio-demográfico e económico dos concelhos, o que origina grandes disfunções, agravando o custo de infra-estruturas, incentivando o abandono de actividades agrícolas e o alargamento dos solos expectantes e aumentando a descontinuidade dos tecidos urbanos e a degradação da paisagens”;

“uma clara associação entre o crescimento das periferias e o abandono dos núcleos urbanos centrais”; Fracasso das actuações, já que apesar dos esforços desenvolvidos “não se conseguiu contrariar suficientemente” o abandono dos “núcleos históricos e das áreas centrais das aglomerações urbanas”, sublinhando a necessidade de reforçar a intervenção nesse domínio168_.

Entre as medidas prioritárias definidas para prossecução do objectivo nº 3, designadamente para um “desenvolvimento mais compacto e policêntrico,” destacam-se as seguintes:

“Incentivar novas parcerias para o desenvolvimento de programas integrados de reabilitação, revitalização e qualificação de áreas urbanas, reforçar e agilizar o papel das Sociedades de Reabilitação Urbana e rever o enquadramento fiscal e financeiro das operações integradas nestes programas”;

“Dinamizar a aplicação dos diversos mecanismos de execução dos instrumentos de gestão territorial previstos no Decreto-Lei nº 380/99, nomeadamente promovendo um urbanismo programado e de parcerias e operações urbanísticas perequativas e com auto-sustentabilidade financeira”.

São os planos regionais de ordenamento do território (PROT) que desenvolvem os princípios, objectivos e orientações do PNPOT, e constituem o quadro de referência estratégico para os P.D.M. À escala metropolitana, o PROT-AML169

liga “património natural, histórico, urbanístico e cultural singular”, enquanto recursos, ao seu objectivo global de “Dar dimensão e centralidade europeia e ibérica à AML, espaço privilegiado e qualificado de relações euroatlânticas, (…) terra de intercâmbio e solidariedade especialmente atractiva para residir, trabalhar e visitar”. A medida: “Qualificação do território, elegendo o ambiente e o património como factores de competitividade” concorre para este objectivo.

167. PNPOT, Capítulo 2, Programa de Acção, p. 26 168. PNPOT, Capítulo 2, Programa de Acção, p.40

169. PROT-AML – Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa, que abrange o município de Loures.

Entre as opções estratégicas inseridas na “Estratégia de coesão sócio-territorial” relacionadas directamente com a reabilitação – “requalificação sócio-urbanistica de áreas degradadas”, “dar vida aos subúrbios” e “revitalização das áreas históricas”, destaca-se esta última.

A revitalização de áreas históricas compreende a “recuperação e reabilitação dos edifícios – quer do parque habitacional, quer patrimonial – o tratamento cuidado dos espaços públicos, a gestão dos serviços e comércio, o forte investimento nas áreas da cultura e desporto e a promoção da participação cívica (…)”,e “particular atenção com a melhoria das acessibilidades em transporte público e gestão do estacionamento”.

A “Valorização do património e de áreas históricas” é um dos temas dos programas integrados, considerados instrumentos fundamentais de implementação da estratégia territorial para a AML.

O PROT-AML, através das suas Normas Orientadoras, dentro das “Orientações Sectoriais” relativas ao “Ordenamento territorial e planeamento urbanístico”, inscreve considerações sobre os aspectos fiscais e financeiros170_{, com base nos} quais importa criar condições para favorecer a conservação e reabilitação das áreas urbanas existentes, contrariando simultaneamente as expansões urbanas, que tenderão a deixar de existir.

- “Num mercado de solos muito controlado e dinamizado pelo sector privado, os instrumentos fiscais assumem particular importância para o financiamento público e, também pelos efeitos nos comportamentos do mercado” (1.2.1.11) 171

– “No entanto, a actual estrutura das finanças locais induz a expansão urbana, em especial através de operações de loteamento urbano, pela importância que as receitas financeiras provenientes da cobrança da taxa municipal de urbanização assumem para os municípios, ainda que, a prazo, essas intervenções impliquem custos municipais para os quais não se antevêem recursos disponíveis (segundo o quadro actual de finanças locais” (1.2.1.12)172

– “Em contrapartida, a tributação relativa ao património construído que importa conservar e reabilitar, não gera as receitas suficientes para financiar as operações e projectos municipais de renovação ou ampliação dos sistemas de infra-estruturas e de equipamento, de criação e valorização de espaço público, de estruturação e qualificação do sistema de acessibilidades, etc. mesmo quando são contemplados por apoios financeiros provenientes de apoios comunitários” (1.2.1.13)173

– “É indispensável a concretização da reforma da fiscalidade do imobiliário, no sentido de viabilizar progressivamente as finanças locais com base nas áreas urbanas existentes, na sua conservação e reabilitação, e não com base nas expansões urbanas, que tenderão a diminuir ou a deixar de ser necessárias” (1.2.1.14)174

170. Aspectos fiscais e financeiros que se inter-relacionam com questões de uso do solo, designadamente fontes de

financiamento dos municípios / expansões urbanas / conservação e reabilitação de áreas urbanas existentes.

171. PROT-AML, Normas Orientadoras, p. 97. 172. Ibidem, p. 97.

173 . Ibidem, p. 97. 174 . Ibidem, p. 98.

4.2. Fiscalidade