Elementos conceituais do Suas: entre rupturas e continuidades

Quando analisava as inovações advindas da primeira Política Nacional de Assistência Social de 1998, Pereira-Pereira (2002) já alertava para a complexa tarefa que seria inserir a assistência social na agenda pública brasileira e transformá-la em política pública de proteção social. Implicaria de fato profundas mudanças paradigmáticas, concepções, normativas, diretrizes operacionais e principalmente rupturas com a cultura conservadora enraizada nos modos de atenção à pobreza, entre os quais o clientelismo ganha destaque.

Nessa linha de pensamento, a pesquisadora chamava a atenção para a dimensão racional, ética e cívica do fazer no campo da assistência social à luz do direito. O alerta de Pereira-Pereira (2002) é no sentido de que uma política pública exige intervenções pautadas em decisões coletivas, com certo grau de profissionalização fundada no conhecimento científico e intervenção planejada com base em indicadores, estudos e pesquisas e avaliações, portanto racional. Ética porque incide sobre a responsabilidade pública na construção de respostas às diferentes formas de manifestação da questão social e cívica porque se trata da efetiva concretização de direitos sociais por meio de prestações e provisões públicas – em forma de bens e/ou serviços assegurados pelo Estado – para atender às necessidades sociais da

57 _{O termo política pública é conceituado por Pereira-Pereira (2002, p. 7-8): “[...] ação coletiva que tem por}

função concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e – previstos nas leis. Ou, em outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis só têm aplicabilidade por meio de políticas públicas correspondentes, as quais, por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e serviços. Por conseguinte, não tem sentido falar de desarticulação entre direito e política se nos guiarmos por essa perspectiva”.

população, que na relação de cidadania posiciona-se como credora e titular legítima do atendimento.

Essas referências analíticas adotadas por Pereira-Pereira (2002) para avaliar lá atrás os entraves e perspectivas das normativas da assistência social naquele contexto foram iluminadoras para que integrantes do governo recém-eleito constatassem as fragilidades presentes nas normas jurídicas de então e da necessidade de revisitá-las no sentido de construção de estratégias que pudessem dar maior envergadura à assistência social como política pública.

Nessa direção, a IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em dezembro de 2003, se propôs a avaliar os caminhos percorridos e, a partir de um conjunto de deliberações, construir novos caminhos com base na ausculta de conselhos municipais e estaduais, considerando as conquistas e dificuldades de um tempo vivido.

É nesse contexto que a ideia de criação do Sistema Único de Assistência Social (Suas) inscreve-se na história recente do controle social democrático no Brasil como uma das mais significativas deliberações daquela conferência. Diferentemente do Sistema Único de Saúde – criado pela força do artigo 198 do texto constitucional de 1988 –, a fecundação do Suas se deu no fervor do debate público sobre a baixa efetividade do direito à assistência social, passada uma década desde a sua regulamentação nos termos da Lei Orgânica de Assistência Social de 1993.

Para se avaliar a dimensão do vigor da mobilização social após a publicação da Política Nacional de Assistência Social em 2004 (PNAS) e da Norma Operacional Básica em 2005 (NOB/Suas), cabe verificar a intensidade com que se deu a adesão dos estados e municípios, mesmo sem o poder imperativo de uma lei.58

Se, em 2005, 80% dos municípios mantinham em sua estrutura organizacional secretarias municipais para tratar da assistência social, em 2009 já eram 92,6%, e, em 2013, chegaram a 95,8%, demonstrando o processo crescente de adesão ao Suas nos anos que se seguiram (IBGE, 2014).

Na literatura específica – pós-conferência –, é recorrente a referência às possibilidades objetivas e entraves que se seguiram, a partir daí, em direção à efetivação do direito à

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Todo o movimento de adesão ao Suas após a instituição da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) em 2004 foi feito sem uma lei específica que a norteasse, regulada apenas pela Resoluções do CNAS. A Lei do Suas veio quase dez anos depois, em 2011, com a alteração da Lei Orgânica da Assistência Social promovida pela Lei Federal 12.435, de 6 de julho de 2011.

assistência social. São inúmeras impressões, entre as quais se destacam Yasbeck (2013), Couto (2009), Sposatti (2013), Pereira-Pereira (2011), sugerindo pontos de ruptura e posicionamentos críticos que explicitam seus desafios face aos conservantismos implícitos na sua dimensão institucional e nas práticas cotidianas, desvelando seu caráter contraditório.

Por ter se desenvolvido como fruto do debate público sobre a necessidade de um modelo de gestão descentralizado e participativo, baseado no comando único das ações, o Suas vem sendo significado como possibilidade de objetivação e efetivação dos princípios e diretrizes da política de assistência, em conformidade com os preceitos legais que a circunscreve no campo das políticas públicas como direito de cidadania e dever do Estado.

No ponto de vista de Neves e Santos (2012, p. 417), “[o] Suas é o capítulo mais recente e também tem se mostrado o mais profícuo na efetivação da assistência social como política pública”. É inconteste a força política de um processo que vem se legitimando no interior das políticas sociais com base no amplo debate social, culminando na (re)elaboração da política nacional de assistência social e na arquitetura do Suas, servindo de parâmetro para as mudanças ocorridas no período de mais de seis anos pela força do poder deliberativo da Resolução/CNAS n.145, de 15 de outubro de 2004.

Do ponto de vista conceitual e valorativo, a PNAS/2004 reafirma os princípios e diretrizes estabelecidos na Lei Orgânica de Assistência Social (Loas), Lei 8.742, de 7 de dezembro de 1993, verificando-se, no novo texto normativo, alguns aspectos afirmativos que redimensionam a tendência à efetivação da assistência social no campo dos direitos sociais.

Diferentemente da norma anterior, a PNAS/2004 traz maior rigor conceitual em relação ao caráter público da assistência social. Reitera seu caráter integrador como política de proteção social articulada às demais políticas setoriais e circunscreve, ao mesmo tempo, as seguranças que devem ser afiançadas especificamente pela política: renda, acolhida e convívio, todas compreendidas dentro da responsabilidade própria do Estado, a quem cabe universalizar a cobertura e garantir o direito e acesso a serviços, benefícios, programas e projetos de competência da assistência social.

A segurança de rendimentos não é uma compensação do valor do salário- mínimo inadequado, mas a garantia de que todos tenham uma forma monetária de garantir sua sobrevivência, independentemente de suas limitações para o trabalho ou do desemprego. É o caso de pessoas com deficiência, idosos, desempregados, famílias numerosas, famílias desprovidas das condições básicas para sua reprodução social em padrão digno e cidadão. A segurança de acolhida [...] opera com a provisão de

necessidades humanas que começa com os direitos à alimentação, ao vestuário, ao abrigo, próprios da vida humana em sociedade. A conquista da autonomia na provisão dessas necessidades básicas é a sociedade. A segurança da vivência familiar [...] supõe a não aceitação e situações de reclusão, de situações de perdas das relações [...]. É na relação que o ser cria sua identidade e reconhece sua subjetividade (MDS/PNAS, 2005, p. 31-32).

Abandonando o estigma – na expressão de Sposati (2013, p. 25) – de uma área do “faz tudo para o pobre”, a assistência social ganha especificidade no campo das políticas sociais. Nessa direção, a norma traz a perspectiva de alargamento na definição dos usuários ou destinatários das provisões e entregas da assistência social. Se, na PNAS anterior, a priorização de atendimento em condições de vulnerabilidade próprias do ciclo de vida, as condições de desvantagens ou incapacidades pessoais e as situações circunstanciais e conjunturais de violação de direitos de determinados segmentos definia os credores da assistência social, na PNAS/2004, as provisões e prestações devem se estender a todas as famílias e indivíduos que se encontram em situação de vulnerabilidade e riscos sociais e/ou pessoais.

Outra inovação que ganha destaque no arcabouço normativo o qual embasa a estrutura do Suas é a ampliação dos objetivos da política de assistência social para além da provisão dos mínimos sociais destinados ao atendimento de necessidades básicas, conforme inscrito na Loas. Percebe-se – no texto regulatório do Suas – uma tendência a uma maior compatibilidade entre as provisões e os requisitos das necessidades básicas na medida em que são destas últimas que se originam as prestações e entregas da assistência social.59

Mínimo e básico são, na verdade, conceitos distintos, pois enquanto o primeiro tem a conotação de menor, de menos, em sua acepção ínfima identificada com patamares de satisfação de necessidades que beiram a desproteção social, o segundo não. O básico expressa algo fundamental, principal, primordial, que serve de base de sustentação indispensável e fecundo ao que a ela se acrescenta. Por conseguinte, a nosso ver o básico que na Loas qualifica as necessidades a serem satisfeitas (necessidades básicas)

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No estudo desenvolvido pela Profa. Dra. Potyara A. Pereira sobre necessidades sociais básicas, em sua obra intitulada Necessidades humanas: subsídios à crítica dos mínimos sociais, reeditada em 2011, a autora fez uma leitura crítica do artigo 1º. da Loas: “A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é política de seguridade social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas”. Nas suas análises, denunciou a controvérsia do termo e a relação assimétrica estabelecida entre provisões mínimas e necessidades básicas, colocando a importância de ressignificação do termo “mínimos sociais de provisão” no sentido de adequar o tamanho das ofertas às necessidades, integralizando todas as provisões sociais, fortalecendo a rede de proteção social e otimizando a satisfação de necessidades básicas.

constitui o pré-requisito ou as condições prévias suficientes para o exercício da cidadania em acepção mais larga (PEREIRA-PEREIRA, 2011, p. 26).

Nessa linha, as determinações constantes da PNAS/2004 indicam que a organização das prestações e provisões socioassistenciais, por meio de serviços, benefícios, programas e projetos, ocorra em dois níveis de proteção social: básica e especial. A novidade está na incorporação da dimensão preventiva às ações da assistência social.

A proteção básica tem como objetivo prevenir situações de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitário. [...] Os serviços, programas, projetos e benefícios da proteção básica deverão se articular com as demais políticas públicas locais, de forma a garantir a sustentabilidade das ações desenvolvidas e o protagonismo das famílias e indivíduos atendidos, de forma a superar as condições de vulnerabilidade e a prevenir as situações que indicam risco potencial (PNAS, 2005, p. 34-35).

Mesmo a proteção especial, que agrupa prestações mais especializadas por se tratar de agravos nas condições e circunstâncias de vida das famílias e indivíduos face às situações de riscos a que estejam submetidos, prevê a intervenção intersetorial no sentido de assegurar um melhor padrão de qualidade na atenção protetiva.

Como se pode observar no quadro a seguir, com a PNAS/2004 ficam mais claras as diretrizes e princípios constantes no marco legal da assistência da social – Constituição Federal de 1988 e Loas de 1993 –, produzindo efeitos positivos na organização da assistência social sob a ótica do direito.

Quadro 1 – Síntese das diretrizes da PNAS/2004 – Efeitos

Diretrizes Implicações/ Efeitos

Primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social

Requer uma ação mais presente, forte e intensa do poder público, tanto do ponto de vista da regulação e padronização quanto na sua capacidade de ofertar serviços públicos aos cidadãos e cidadãs que necessitarem da assistência social.

Devem existir unidades públicas estatais de referência da política de assistência social com servidores públicos disponíveis para atender a população nas suas necessidades.

Descentralização político- administrativa e comando único das ações em cada esfera de governo

Implica deslocar a oferta dos serviços para o âmbito dos municípios, aproximando-a das necessidades sociais dos cidadãos e cidadãs. Orienta a integração de todas as ações de assistência social (serviços, programas, projetos e benefícios) sob a coordenação do órgão gestor da política nas três esferas de governo.

Matricialidade familiar

Indica que se contextualizem as situações de vulnerabilidade, compreendendo a dimensão coletiva da vida humana – sem negligenciar a singularidade dos indivíduos – e a valorização da vida familiar e comunitária. A perspectiva é conceber família como núcleo protetivo intergeracional, presente no cotidiano, operando tanto no circuito de relações afetivas como de acessos materiais e sociais. Territorialização Orienta que se considerem as particularidades regionais e locais, que se

conheça a realidade local, a forma como homens e mulheres participam da produção e como se reproduzem, os estilos de vida, seus valores, enfim, suas culturas.

Participação popular

Trata-se de uma orientação constitucional que se propõe a construir a democratização, alargando os espaços de participação popular no controle social do Suas.

Fonte: Elaboração própria com base no texto da PNAS/2004.

Com base nessas referências conceituais e valorativas, na dialética forma/conteúdo foi se construindo o Suas, modelo de gestão da assistência social, de caráter descentralizado e participativo, que organiza todas as suas provisões, com base nas necessidades das famílias, seus membros e indivíduos, tendo como referência as condições concretas de vida em um dado território.

Com a Norma Operacional Básica (NOB/Suas) de julho de 2005, completaram-se os dois instrumentos jurídicos que se propuseram, do ponto de vista das regras, a criar condições à materialidade do conteúdo da Loas.

Mas, como toda norma – mesmo na democracia formal – requer validade e legitimidade60 e considerando que a democratização do Estado de direito é um processo

60 _{A validade e a legitimidade como princípios para a facticidade da norma jurídica integram o pensamento}

habermasiano, sendo usualmente aplicado nas análises sobre as possibilidades de alargamento da democracia moderna. “Uma ordem jurídica não pode limitar-se apenas a garantir que toda pessoa seja reconhecida em seus direitos por todas as demais pessoas; o reconhecimento recíproco dos direitos de cada um por todos os outros deve apoiar-se, além disso, em leis legítimas que garantam a cada um liberdades iguais, de modo que „a liberdade do arbítrio de cada um possa manter-se com a liberdade de todos” (HABERMAS, 1997, p. 52).

contínuo de construção fundado na ampliação de espaços públicos abertos ao debate e disputas que expressem os diferentes interesses da sociedade, foi na V Conferência Nacional de Assistência Social, ocorrida em 2005, que foram estabelecidos os consensos à operacionalização do Suas, em todo o território nacional.

A partir de então, a assistência social assumiu outro patamar na agenda política brasileira. Observe-se que ainda não existia um estatuto legal o qual obrigasse os entes federados a aderirem ao sistema – a Lei 12.435, que criou o Suas, só viria mais tarde, em 2011 –; tudo foi conduzido com a determinação originada do compromisso público de diferentes agentes – muitos deles protagonistas do movimento constituinte pela inclusão da assistência social no campo dos direitos –, que atuavam em múltiplas frentes e espaços de luta.

O desafio daí em diante seria afirmá-la na vida cotidiana de cidadãos e cidadãs brasileiras em cada pedacinho do grande torrão chamado Brasil. Afinal, como sugere Luckács (2008, p. 118), “[...] toda estrutura do direito nas sociedades de classe tem, por necessidade objetiva, a função de fazer que os homens se habituem espontaneamente a determinados comportamentos”.

Toda essa dinâmica de construção do Suas reflete a sua natureza histórica, cujo resultado é influenciado por uma variedade de fatores que transitam da ordem econômica e social ao aspecto cultural, visto que se trata de uma política carregada de elementos significantes e valorativos.

Na visão de Mota (2010), a criação do Suas, sob o aspecto da racionalidade organizacional, aponta positivamente para a efetivação da assistência como direito social frente ao seu potencial normativo e aglutinador na padronização dos serviços em todo o território nacional, deixando espaço aberto para as peculiaridades regionais e locais. Além desse aspecto, Mota (2010, p. 190) enfatiza ainda o caráter ideológico embutido na arquitetura do Suas:

Aqui cabe ressaltar dois aspectos contemplados com a instituição do Suas: a possibilidade de superar a histórica cultura assistencialista brasileira, levada a efeito pelo patrimonialismo da classe dominante, cujos traços principais são a ideologia do favor, da ajuda, da dádiva, aliados às práticas fisiológicas e ao nepotismo; a outra refere-se à superação da ideologia da caridade e do primeiro-damismo, através da criação de parâmetros técnicos e da profissionalização da execução da Assistência Social, como dão indícios as competências requeridas para a implementação da proposta.

Esse é um aspecto interessante na análise sobre o Suas: a ênfase na dimensão política da sua institucionalidade, para além da perspectiva gerencial constante nas normas. O objetivo do Suas, agora inscrito na forma da Lei 12.435/2011, é dar organicidade ao conjunto de ações da assistência social, integrar os sujeitos envolvidos, estabelecer fluxos, articular responsabilidades, organizar a oferta dos serviços, benefícios, programas e projetos, integrar a rede de atendimento, enfim, produzir a cooperação entre todos os elementos para viabilizar o cumprimento efetivo das funções da política de assistência social.

Para tanto, foram definidos oito elementos como partes estruturantes do sistema, que, em seu conjunto, devem funcionar interligados e combinados de modo a formar um todo organizado e ajustado. E, como todo sistema, constituído de componentes, processos, estruturas organizacionais e fluxos que lhe dão mobilidade, termina por requerer um alinhamento permanente para produzir a sinergia necessária ao cumprimento de suas finalidades, afirmam Castro e Rosa (2014).

Trata-se de um sistema dinâmico, oscilante, cujo movimento se dá em espiral, algumas vezes mobilizado por dissensos, em outras, pela construção de consensos, o que requer frequente afinação. Nesse processo de orquestração do sistema, os seus princípios organizativos funcionam como elos entre os vários elementos que o compõem, servindo para nortear os fundamentos e estabelecer as regras primárias que orientam a conduta de todos os componentes. No movimento de vaivéns, assim tem sido a construção e operacionalização do Suas.

Quadro 2 – Eixos estruturantes do Sistema Único de Assistência Social

Fonte: PNAS/2004 (Elaboração própria).

Entre esses elementos de natureza mais conceitual, ganham destaque neste tópico os eixos: matricialidade sociofamiliar, descentralização político-administrativa e territorialização. Os demais serão discorridos mais à frente, ao longo do capítulo, em forma de tópicos, por se constituírem, mais diretamente, como referências de análise para a pesquisa de campo.

A matricialidade sociofamiliar, um dos pilares na estruturação do Suas, traduz-se em novidade no novo modelo de atendimento na assistência social, na medida em que propõe a contextualização das situações de vulnerabilidade, o reconhecimento da dimensão coletiva da vida humana e a valorização da vida comunitária. Mesmo sem negligenciar a singularidade dos indivíduos, o Suas avança na concepção da família como espaço de proteção intergeracional, presente no cotidiano, operando tanto no circuito de relações afetivas como de acessos materiais e sociais.

Essa diretriz – na apreciação de Couto (2011) – é também identificada como uma significativa inovação, deslocando as abordagens centradas nos indivíduos para uma dimensão mais coletiva, considerando o contexto comunitário e familiar nos quais se inserem.

Descentralização político- administrativa e territorialização Controle Social Participação popular/ cidadão usuário Informação/ monitoramento e avaliação

Novas bases relação Estado/ sociedade civil Trabalhadores Financiamento Matricialidade sociofamiliar SUAS

Mas não se pode isolar o fato de que esse é um aspecto marcado por muitas contradições, tanto do ponto de vista conceitual quanto na forma de organizar o atendimento, principalmente em se considerando as funções que tradicionalmente são atribuídas à família na tarefa de cuidar, prover, promover e proteger seus membros, cujo peso maior se concentra nas atividades impostas à mulher.

Diferentes estudos acadêmicos – teses, dissertações, monografias – têm apontado, nos últimos anos, certo grau de dificuldade em fazer valer as prescrições normativas no modo de operar os serviços, benefícios, programas e projetos com a centralidade na família e na comunidade.