Elenco tributário municipal

A Constituição de 1988 dispõe, no artigo 30, inciso III, que compete ao Município instituir e arrecadar os tributos de sua competência, os quais são definidos no artigo 145 como

56 CASSONE, Vittorio. Op. cit., p. 58.

57 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 4. éd., São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990, p. 121. 58 CTN — “Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”

59 CTN - “Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.”

60 CTN - “Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado”.

os impostos, as taxas arrecadadas em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição e a contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas. De forma mais detalhada, o artigo 156 da CF/88 elenca os impostos que podem ser instituídos e cobrados privativamente pelos municípios: a) os impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU); a transmissão intervivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos à sua aquisição (ITBI ou ITIV); os serviços de qualquer natureza, não compreendidos os serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, definidos em lei complementar (ISS).

É importante salientar que, financeira ou orçamentariamente falando, a rubrica da receita tributária envolve apenas os tributos previstos no artigo 5o do Código Tributário Nacional, quais sejam, os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria, correspondendo a uma receita privativa das entidades investidas no poder de tributar (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), seguindo, portanto, a teoria tripartida. Dessa forma, não estão classificadas dentro da rubrica receitas tributárias as receitas de contribuições que correspondem, por exemplo, às arrecadadas no interesse da Previdência Social, também conhecidas como contribuições sociais.

Além desses recursos, denominados receitas tributárias, compete ainda aos Municípios instituir e arrecadar receitas de contribuições, que, no dizer do Anexo I da Portaria n°180/2001 da Lei 4.320/64, é a receita que

registra o valor total da arrecadação da receita de contribuições sociais. Compete exclusivamente a União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de intervenção nas respectivas áreas. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir contribuições, cobradas de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistemas de previdência e assistência social.

Além desses recursos, também são fontes de receitas municipais a decorrente da participação no produto de receitas federais e estaduais, igualmente objeto de discriminação constitucional, além daquela decorrente da exploração de certas atividades econômicas, decorrente da exploração do próprio patrimônio municipal. Os municípios ainda contam com verbas decorrentes do Sistema Único de Saúde - SUS - que representa vima parcela

importante das despesas municipais com saúde cobertas pelo governo federal. Por fim, há que ser lembrado o recurso que provem do governo federal através do Fundo para o Desenvolvimento do Ensino Fundamental - FUNDEF, além de ajudas para controles ambientais, aperfeiçoamento de servidores, reforma administrativa, merenda escolar, livros didáticos, etc. O anexo XIII demonstra bem este quadro de receitas municipais.

A fonte de receita municipal com origem nas transferências constitucionais está constituída nos termos da previsão constitucional, sendo a principal receita para o conjunto dos municípios brasileiros.61 A referida receita, denominada de Fundo de Participação dos Municípios - FPM - , está assim formada: 22,5% do imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza - IR e 22,5% do imposto da união sobre produtos industrializados - IPI, além de 25% do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e serviços - ICMS, 50% do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores - IPVA, 50% do imposto da União sobre a propriedade territorial rural - ITR, 70% do imposto da União sobre operações de crédito, câmbio, seguro ou relativas a títulos ou valores mobiliários incidentes sobre o ouro - IOF.

Acrescenta François Bremaeker:

As transferências federais representam cerca de 60% do valor total das transferências, enquanto 40% representam as transferências estaduais. A fonte mais importante para a grande maioria dos municípios é uma transferência federal, o FPM (Fundo de Participação dos Municípios). Ele representa 75%

61 "Art. 158. Pertencem aos Municípios: I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; 11 - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados; III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios; IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação”.

“Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme aos seguintes critérios: I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios; II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal".

"Art. 159. A União entregará: I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma: b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios; § Io. Para efeito de cálculo da entrega a ser efetuada de acordo com o previsto no inciso I, excluir-se-á a parcela da arrecadação do imposto de renda e proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos termos do disposto nos artigos 157, I, e 158, I. § 3o. Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por cento dos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os critérios estabelecidos no artigo 158, parágrafo único, I e II."

do volume transferido aos municípios pela União. Quase a metade (44,8%) dos municípios de pequeno porte (até 10 mil habitantes) tem no FPM de 40% a 60% de sua receita total.62

No Brasil, é reconhecido que o governo local é uma instituição política importante e que deve ser fortalecido em razão das íntimas ligações com a qualidade de vida do cidadão, estando associado à noção de gestão urbana devido a altas taxas de urbanização do país em face da migração interna. Durante o regime militar foi escassa a criação de novos municípios, pois as regras para tal eram muito difíceis de serem cumpridas. Porém, nas duas últimas décadas, a criação de novos municípios teve vim impulso extraordinário, chegando a ser criados mais de mil novas comunas no Brasil.

Como evidenciado, a partir da CF/88, os municípios brasileiros obtiveram uma margem relativa de liberdade para administrar a alocação de seus recursos, já que garantida constitucionalmente sua autonomia política, administrativa, financeira, legislativa e de organização. Com toda essa autonomia houve uma grande ampliação nos encargos municipais, os quais ficaram muito acima dos recursos que lhe foram disponibilizados.

Para Ivo Lesbaupin, existem equívocos na fala comum acerca de finanças municipais que precisam ser corrigidos. Diz ele:

Trata-se do aumento da receita municipal a partir da Constituição de 1988. É verdade que esta Constituição é a que oferece o melhor tratamento aos municípios dentre as constituições brasileiras. Ela afirma autonomia do município, como ente da organização político-administrativa brasileira. Ela também aumenta o percentual de recursos devido aos municípios por parte das esferas federal e estadual. Antes da Constituição, aos municípios cabiam apenas 11%, depois aumentou para 18%. Por outro lado, porém, ela incumbe os municípios com mais encargos, mais responsabilidades. E, no balanço geral, a ampliação dos recursos não compensou o aumento dos encargos...63

Acrescenta o autor suso que os municípios possuem duas fontes certas de recursos: a receita tributária (receita própria), que não representa, em média, mais do que 15% dos recursos e a receita decorrente das transferências constitucionais (federais e estaduais), sendo esta uma parte significativa das receitas das comunas, pois há casos em que esta participação

62 BREMAEKER. François E. J. Perfil das receitas municipais. 1BAM Série estudos especiais, n° 6, 1995. 63 LESBAUPIN, Ivo. Poder local x exclusão social: a experiência das prefeituras democráticas no Brasil. Petrópolis, RJ: Vozes, 2000, pp. 47-48

atinge 95% do total da receita.64 Tal fato faz com que o município, vivendo de doações, fique numa total dependência de fatores que são externos ao seu controle, o que vem em prejuízo direto de uma gestão livre e independente.

Há muitos anos se trava uma discussão interminável sobre reforma tributária no Brasil. Houve várias ao longo da história brasileira, nenhuma que satisfizesse a todos, e certamente todas desagradando a muitos. Em 1988, com a nova Carta, não se pode negar que os municípios, em questão de receita tributária, foram favorecidos, pois até então somente podiam contar, na rubrica da receita tributária, com dois impostos, o Imposto Predial e Territorial Urbano-IPTU e o Imposto Sobre Serviços - ISS. Com a mudança deste panorama, conforme já estudado, os municípios passaram a ter sua receita tributária incrementada com o Imposto sobre a Venda a Varejo de Combustíveis - IVVC, extinto em 1993 e o Imposto sobre a Transmissão Inter vivos - ITIV (ITBI).

Pode-se afirmar, relativamente ao acréscimo das receitas municipais desde a Constituição de 1988, que a receita própria teve um papel fundamental nessa ampliação. François Bremaeker acrescenta:

Para o conjunto dos municípios brasileiros, a receita total cresceu, em termos reais, no período entre 1989 e 1995, nada menos que 161,75%, ou seja, eliminando-se o efeito inflacionário, verifica-se que ela se multiplicou em 2,6 vezes. A receita tributária municipal (a receita própria) cresceu o dobro da total, apresentando cifra da ordem de 321,37%. A receita de transferências, sejam elas as federais ou as estaduais, cresceram 185,52%, enquanto as outras receitas evoluíram em apenas 50,68%.65

É importante evidenciar que, apesar da importância das receitas transferidas da União e do Estado para os municípios, que podem chegar ao índice da quase a totalidade do financiamento municipal, não existe nenhum programa para fiscalizar esta arrecadação, deixando tudo à União e ao Estado, e ainda numa atitude de gratidão para com estes que estão lhe repassando verbas.

Com relação ao Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias - ICMS, e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de

64 LESBAUPIN, Ivo. Op.cit, p. 48.

65 BREMAEKER François. Evolução das finanças dos municípios no período 1989/1995. IBAM/APMC/NAPI/ IBANCO. Série estudos especiais, n° 6, 1997, p.21.

Comunicação - constata-se que o valor arrecadado é dividido entre o Estado, que fica com 75% da sua arrecadação, e os municípios, que recebem os 25% restantes. O índice de participação de cada município é calculado pela combinação de valor adicionado, população, superfície e outros. A verdade é que, da mesma forma que acontece com o IP VA, o município não faz qualquer controle do valor adicionado pelos seus geradores desse imposto, deixando também esta questão ao total arbítrio do Estado. O quadro do anexo XII ilustra a questão.