Princípios constitucionais orçamentários da exclusividade e da

O princípio da exclusividade, previsto no artigo 165, § 8o da Constituição Federal/88, tem o seguinte conteúdo:

Art. 165.

§ 8o. A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação de despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Já na Lei 4.320/64, vamos encontrá-lo no artigo 7o:

Art. 7o. A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para: I - abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43;

II - realizar em qualquer mês do exercício financeiro operações de crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiência de caixa.

Esclarece José Afonso da Silva50 que foi com a reforma constitucional de 1926 que o referido princípio passou a ser realidade constitucional, introduzido no artigo 34 da Constituição de 1891, o § Io com a seguinte redação:

As leis de orçamento não podem ter disposições estranhas à previsão da receita e à despesa fixada para os serviços anteriormente criados. Não se incluem nessa proibição:

a) a autorização para abertura de créditos suplementares e para operações de créditos como antecipação da receita;

b) a determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou do modo de cobrir o déficit.51

Acrescenta Sebastião de Sant'anna e Silva que:

A regra da exclusividade tem uma grande significação no direito orçamentário brasileiro e sua história entre nós está intimamente ligada às famosas "caudas orçamentárias" da Primeira República. Dando lugar aos "orçamentos rabilongos", na pitoresca definição de Ruy Barbosa, decorria essas caudas da inserção, na lei de meios, então bipartida em lei da receita e da despesa, de dispositivos inteiramente estranhos à matéria orçamentária. Chegou-se a alterar, por meio de dispositivo incluído na lei orçamentária, o processo da ação de desquite.52

Ainda, é de régistrar-se as exceções ao princípio que o dispositivo constitucional prevê: autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito por antecipação de receitas. Créditos suplementares são uma espécie de créditos adicionais, conceituados no artigo 41 da Lei 4.320/64: “Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária”.

Já com relação à segunda, operações de crédito por antecipação de receitas, visam a cobrir um eventual déficit de caixa; justificam-se as exceções porque, na verdade, ambas tratam de matéria orçamentária.

50 SILVA, José Afonso da. Op. cit., p. 107.

51 CAMPANHOLE, Adriano e outro. Op. Cit., p.692. 52 SILVA, Sebastião de Sant'anna e. Op. cit., p. 32.

O princípio da exclusividade determina ainda que, salvo as exceções previstas no próprio dispositivo constitucional, a lei orçamentária não poderá conter dispositivo estranho à fixação da despesa e previsão da receita.

Já o princípio da Especialização encontra-se previsto no artigo 5o da Lei 4.320/64:

Art. 5o. A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.

Verifica-se que este princípio estabelece que o orçamento público deve ser autorizado pelo Legislativo de forma detalhada, discriminada e não em bloco.

Conforme já salientado, o orçamento teve sua origem na cobrança de tributos, quando o Legislativo autorizava o Executivo a arrecadá-los. Ocorre que, com esta autorização, estava o Executivo liberado para aplicar a renda na manutenção e funcionamento dos serviços estatais. A este respeito diz Sebastião Sant'anna da Silva: "Começando, portanto por uma simples limitação global do total dos gastos que o Executivo era autorizado a efetuar durante o exercício, ampliou o Parlamento o seu poder de controle até disciplinar, em detalhe, o destino e a aplicação do produto da arrecadação".53

Assim, com este princípio, receitas e despesas devem estar pormenorizadas, para que o Parlamento possa melhor fiscalizar as finanças executivas. Além da previsão orçamentária estar separada por órgãos e unidades orçamentárias para poder fixar a responsabilidade pela execução da despesa, também devem estar discriminadas, no mínimo, por elementos, conforme estabelece o artigo 15 da Lei 4.320/64.54

1.3.4 Princípios constitucionais orçamentários da não-afetação e da publicidade

Quanto ao princípio da não-afetação de receitas, ou da não-vinculação das receitas, encontra-se assim disposto no artigo 167, IV da CF/88:

53 SILVA, Sebastião de Sant'anna e. Op. cit., p. 32.

34 Art. 15. Na Lei de Orçamento, a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, por elementos.

§ Io. Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins.

Art. 167. São vedados:

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8o, bem assim o disposto no § 4o deste artigo;

§ 4o. É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.

Assim, com exceção das despesas relacionadas aos Fundos de Participação dos Estados e Municípios, as despesas relativas à manutenção do ensino, as despesas relacionadas às operações de crédito por antecipação de receitas e as de garantia para pagamento de débitos para com a União, "nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos".55

As exceções mencionadas no artigo 167, IV da CF/88 são aquelas que os Estados, Distrito Federal e Municípios têm no produto da arrecadação do Imposto Sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR), do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), do Imposto Territorial Rural (ITR), do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), do Imposto sobre as Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), bem como o relativo aos percentuais não inferiores a 18% (União) e 25% (Estados, DF e Municípios) da receita resultante de impostos para manutenção e desenvolvimento do ensino.

Importante evidenciar que, nos termos do dispositivo constitucional citado, o princípio relaciona-se apenas com a receita obtida com a cobrança de impostos, não se aplicando as outras receitas tributárias, como a proveniente das taxas e das contribuições de melhoria.

Leciona Sebastião de Sant'anna e Silva que o princípio da não-afetação de receitas nunca foi estritamente observado, pois não se aplicava ao produto dos empréstimos públicos, já que estes eram expressamente autorizados para atender as despesas extraordinárias para

financiar guerras ou obras públicas.56

55 SILVA, Sebastião de Sant'anna e. Op. cit., p. 26. 56 Id. Ibid., p. 27.

Neste mesmo sentido, ensina James Giaeomoni:

N o sistema orçamentário federal é enorme a quantidade de vinculações mais ou menos explícitas. Levantamento efetuado em 1979 mostrou que 47,6% dos recursos do Tesouro apresentavam-se vinculados a transferências aos Estados e Municípios e a órgãos autônomos, fundos e entidades da administração indireta. Só na parte de fundos foram identificados 320 deles, grande parte operando com recursos vinculados.57

Por fim, o princípio da publicidade, que no dizer de José Afonso da Silva,58 é um princípio básico nos regimes democráticos, e sendo o orçamento público a principal peça da atividade governamental, a tal princípio deve observância.

Pode-se afirmar que o princípio da publicidade, formalmente é cumprido, pois, como qualquer outra lei, é publicado nos diários oficiais nas datas em que previstas na Constituição Federal/88, eis que até o momento inexiste uma lei determinando outras datas. Já os prazos para o encaminhamento das propostas orçamentárias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios dependem do que dispõem as respectivas Constituições e Leis Orgânicas.

Acerca da matéria, faz-se oportuno reproduzir os dispositivos constitucionais que a abriga, textualmente:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: § 9o. Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

ADCT/CF-88 - Art. 35.

§ 2o. Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o artigo 165, § 9o, I e n , serão obedecidas as seguintes normas:

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;

II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.”

57 GIACOMONI, James. Op. cit., p. 76 58 SILVA, José Afonso da. Op. cit., p. 155.

O quadro do Anexo I demonstra a previsão constitucional no que tange ao orçamento da União. No que se refere aos Estados e Municípios seguem a previsão legal da Constituição Estadual (art. 152-RS) e Lei Orgânica respectiva.59

1.4 Espécies de orçamento, elaboração e tramitação legislativa da proposta