Princípios constitucionais da anualidade e da legalidade orçamentária

O princípio da anualidade ou periodicidade foi introduzido no século XVII, na Inglaterra, onde se achava estreitamente ligado à regra da anualidade dos tributos, eis que estes somente seriam votados para o período de um ano42. Neste ponto esclarece Sebastião de Sant'anna e Silva que "em conseqüência, para dispor de recursos que lhe permitissem financiar seus gastos e os de seu governo, era o rei obrigado a convocar anualmente o Parlamento, para que este o autorizasse a cobrar os impostos necessários"43, de tal forma que o Parlamento mantinha uma permanente vigilância sobre os gastos do Executivo, e se fossem efetuados gastos indevidos, no exercício seguinte o Parlamento poderia negar autorização para a cobrança do tributo cuja renda foi mal aplicada.

40 DEODATO, Alberto. Op. cit., p. 294. 41 Id. Ibid., p. 295.

42 Id. Ibid., p. 281.

Para José Afonso da Silva,

A periodicidade orçamentária interessa do ponto-de-vista político, financeiro e econômico. Sua importância do ponto de vista político está em conceder-se ao Congresso Nacional a oportunidade de intervir periodicamente na atividade financeira do Estado, quer aprovando a proposta de orçamento para o período seguinte, quer especialmente pela atuação de sua função fiscalizadora sobre a administração financeira, o que importa numa limitação ao Executivo, e se revela como um elemento de democracia. Seu interesse sobre o ponto de vista financeiro está em marcar-se um período durante o qual se efetue a arrecadação e contabilização dos ingressos e se comprometam e paguem as despesas autorizadas, de maneira que se garanta a ordem e a adequada formação e execução orçamentária, encerrando-se as contas públicas em determinado momento e procedendo-se os respectivos balanços e controles de resultados. Finalmente, interessa do ponto de vista econômico "com o fim de prever as flutuações do ciclo como variações dos processos econômicos manifestados em determinados períodos, de modo que o orçamento público se acomode o melhor possível a essas flutuações depressivas ou expansivas da renda nacional.44

De acordo com esse princípio, as estimativas orçamentárias devem referir-se a um período determinado de tempo, que varia entre os países, mas geralmente corresponde ao período de um ano e ainda fazendo-o coincidir com o ano civil ( I o de janeiro a 31 de dezembro), como é o caso da França, Bélgica, Espanha, Argentina, apesar de alguns países adotarem como ano financeiro outros períodos. Segundo acrescenta José Afonso da Silva45, na Itália, o exercício financeiro corresponde ao período de I o de julho a 30 de junho; já na Alemanha e na Inglaterra, Io de abril a 31 de março e nos Estados Unidos, Io de outubro a 30 de setembro. Esclarece ainda o autor que a escolha dos períodos dos anos financeiros está relacionada à economia preponderante do país, exemplificando que uma economia que esteja assentada na agricultura fará com que o ano orçamentário coincida com o ano agrícola, já que a receita terá origem na colheita e comercialização.

No dizer de Luiz Emygdio F. da Rosa Júnior,

A vigência periódica do orçamento fundamenta-se principalmente nas seguintes razões:

a) a previsão orçamentária não pode ter uma existência ilimitada, sob pena de ficar fora do alcance da capacidade humana;

b) sendo periódico o orçamento, há um maior controle quanto à sua execução;

44 SILVA, José Afonso da. Op. cit., p. 133. 45 Id. Ibid., p. 133.

c) o contribuinte está mais protegido, eis que, periodicamente, se pode fazer uma revisão da carga tributária e adaptá-la às necessidades do Estado, que, como se sabe, variam no tempo e no espaço.46

No Brasil, o ano financeiro coincide com o ano civil, ficando estabelecido no artigo 34 da Lei 4.320/64 que "O exercício financeiro coincidirá com o ano civil."

Exercício financeiro pode ser definido como o período de tempo em que são executadas as contas orçamentárias. Lembra ainda José Afonso da Silva que não se pode confundir exercício financeiro com ciclo orçamentário, já que este abrange um período muito maior que aquele, pois compreende todas as etapas que compõem o ciclo orçamentário, desde a sua elaboração e execução, até a aprovação das contas encerradas.47

Resta ainda analisar o princípio da anualidade com relação à espécie de orçamento denominada de plurianual. O plano plurianual, como é tratado pela Constituição Federal no artigo 48, II, tem uma vigência de quatro anos. A determinação legal é no sentido de que todas as despesas de capital que ultrapassam um exercício financeiro devem ser incluídas no orçamento plurianual, sob pena de não poderem ocorrer. Numa leitura desatenta, poder-se-ia entender que o princípio da anualidade foi violado ou que se tomou inoperante diante do plano plurianual. Ocorre que, apesar do plano plurianual vigorar pelo período de quatro anos, a determinação legal é no sentido de que a sua execução ocorra ano a ano, através da lei das diretrizes orçamentárias, que é, na verdade, a programação orçamentária do plurianual a ser cumprida em um exercício financeiro, em um ano, com exata observância/obediência ao princípio da anualidade. Nos termos do constante na CF/88, a questão encontra-se disciplinada no artigo 165 da CF/88.48

46 ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio da. Op. cit., p. 84. 47 SILVA, José Afonso da. Op. cit., p. 136.

48 Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.

§ Io. A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2°. A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

O princípio da legalidade, no dizer de José Matias Pereira, •

apresenta-se como uma garantia assecuratória de que todos os atos relacionados aos interesses da sociedade, devem passar pelo exame e a aprovação do parlamento. A Constituição Federal determina que o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais devem obedecer ao princípio da legalidade.49

O referido princípio, em matéria orçamentária, extrapola o aspecto de um projeto de lei de iniciativa do Executivo que estabelece as receitas e despesas para o próximo exercício financeiro. O princípio, conforme expressamente previsto na CF/88, artigo 167, também estabelece a proibição para a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; veda, da mesma forma, a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, bem como a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscais e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, além de proibir a instituição de fundos, de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. Importante ainda evidenciar que a Constituição Federal/88 exige lei complementar para legislar assuntos de ordem financeira, conforme dispõe seu artigo 165, § 9o.