Para se evitar práticas clientelistas e patrimonialistas na alocação de recursos, no processo se estabelecem critérios para a eleição das prioridades das diferentes regiões a serem incorporadas ao orçamento. Hoje estão em vigor três critérios (carência do serviço ou infra- estrutura urbana, população total de cada região do Orçamento Participativo e prioridade atribuída pela região aos setores de investimentos demandados por ela) e a utilização de uma escala de valores representada por pesos e pontuações a fim de garantir uma distribuição justa e criteriosa das verbas disponíveis entre as regiões, conforme demonstrado no quadro do anexo XIX.40
40 FEDOZZI, Luciano. Orçamento Participativo e esfera pública: elementos para um debate conceituai. In: FISCHER, Nilton Bueno e MOLL, Jaqueline (Orgs). Por uma nova esfera pública: a experiência do Orçamento Participativo. Petrópolis, RJ: Vozes, 2000, p. 139.
Segundo explicação de Luciano Fedozzi,41 o método de distribuição de referidos recursos ocorre da seguinte forma: inicialmente as assembléias regionais e temáticas definem as três prioridades setoriais, as quais irão orientar a alocação global dos recursos de investimentos, após se faz uma hierarquização das obras e atividades selecionadas em cada um dos setores de investimentos indicados pelas assembléias quando das reuniões intermediárias.
Assim, esclarece o autor, definidas as prioridades regionais e temáticas, a distribuição dos recursos decorre da aplicação de critérios objetivos estabelecidos pelo COP, quais sejam: carência do serviço ou infra-estrutura urbana; população total de cada região do Orçamento Participativo; e prioridade atribuída pela região aos setores de investimentos demandados por ela.
Para cada critério são atribuídas notas, que variam de um (1) a três (3), de modo diretamente proporcional. Assim, por exemplo, para o critério população residente na região, quanto maior for a população residente na região, maior será a nota atribuída ao critério.
Ainda, a cada um dos critérios é atribuído um peso numa escala de um (1) a três (3), diretamente proporcional à importância que é atribuída pelo Conselho do Orçamento (COP) ao critério em questão, para, posteriormente, a nota ser multiplicada pelo peso do critério, para que cada região obtenha uma pontuação que será a determinante do percentual de recursos a receber em cada item de investimento.
Embora numa avaliação geral a experiência do Orçamento Participativo de Porto Alegre seja bastante positiva, um exame cuidadoso dessa política em ação revela alguns dos problemas por ela causados, como a ação do Conselho, que é constituído de voluntários desprovidos do apoio financeiro e técnico essencial à tomada de decisões bem-fundamentadas sobre todas essas questões. Assim, na prática, o Conselho passa a maior parte do tempo discutindo a distribuição de parcos investimentos, não ocorrendo análise e aprovação de questões amplas, como o exame dos orçamentos de pessoal e de custeio, aprovação da distribuição geral de recursos entre órgãos do Executivo, e a discussão de projetos estratégicos de infra-estrutura e planos de desenvolvimento econômico. Todo esse processo, geralmente, não passa de mera ratificação das propostas da administração municipal, embora
ocasionalmente alguma controvérsia ocorra se os Conselheiros demandarem mais informações.
Outra questão que merece destaque é a desigualdade, um problema central de sistemas participativos. Num mundo onde a desigualdade é a regra, a participação por si não garante que as decisões irão beneficiar os menos favorecidos. As ressalvas a esses sistemas expressos por cientistas políticos são sérias: a) os fóruns participativos tendem a sub-representar justamente aqueles que mais precisam de recursos públicos; b) os mais organizados e mais propensos a participar geralmente formam grupos corporativistas visando a objetivos específicos, não se pode, a princípio, contar com sua solidariedade para garantir a atenção ao interesse dos menos organizados; c) uma vez que os mais organizados tendem a receber mais benefícios, a participação pode, em realidade, aguçar as desigualdades pré-existentes; d) como a experiência daqueles que começaram a participar mais cedo se traduz em maior habilidade em lidar com o processo participativo, diferenças no grau de organização irão se exacerbar ao longo do tempo; e) muitos participantes se retiram do processo assim que seus problemas imediatos são resolvidos, já que o interesse é a obtenção de um benefício pessoal, e não de uma preocupação mais ampla, com ações coletivas, atitude que demonstra uma cultura dominante decorrente de uma política paternalista e de uma alienação dos cidadãos dos processos de decisão política.
É importante destacar, quanto à primeira ressalva, que, na experiência do Orçamento Participativo, pesquisas demonstram que, curiosamente, a menor participação relativa da classe-média fez com que alguns dos problemas de desigualdade que ocorrem no Orçamento Participativo sejam o oposto do que os teóricos previam, uma vez que os pobres dominam as Plenárias. Em razão disso, os bairros de classe-média, às vezes, não conseguem obter obras pelo processo participativo.
Evidencia-se, outrossim, que os mais organizados ou que exercem liderança mais efetiva se beneficiam no processo, pois a maior presença nas assembléias garante a eleição de um número maior de delegados e assim dominam a votação das prioridades da região. Em muitos casos, os moradores desses bairros não participam regularmente do processo orçamentário, apenas se fazem presença nas assembléias para votar, num verdadeiro "inchaço" para permitir que certos bairros recebam a maioria dos investimentos de uma região.
Em outros casos, mesmo sem os "inchaços", alguns bairros, por serem sistematicamente mais presentes que outros, mesmo quando menos carentes de obras de infra- estrutura, por serem mais mobilizados acabam tendo suas demandas definidas como prioritárias, não só devido ao peso de seus votos como devido à influência que exercem sobre a definição de critérios usados pela assembléia para conduzir a distribuição de prioridades.
Muitos dos estudiosos da participação popular temem que tais distorções se agravem ao longo do tempo, pois se acresce o fato de que os vitoriosos nas primeiras etapas tendem a aprender a dominar o processo decisorio. Por estarem mais organizados, recebem uma fatia desproporcionalmente grande de recursos, e isso, às vezes, ocorre em detrimento dos bairros mais pobres e menos organizados.
Não há como negar que a política de participação no orçamento para um grande número de cidadãos comuns faz com que ocorram mudanças na qualidade de organização da sociedade civil e na estrutura de governo. Por outro lado, a diferença de estamento fica posta, pois os mais aptos, rápidos e “ligeiros” levam os benefícios. Neste contexto, vícios e virtudes devem ser sopesados, a fim de que esse mecanismo de auxílio à democratização da gestão da
res pública não se transforme em mais uma experiência frustrada, embora recheada de boas
intenções, e se firme como uma inovação a auxiliar na solidificação da democracia participativa.
O orçamento público, representante maior das fontes de informação e de controle democrático do Estado, é um instrumento essencial de gestão dos recursos públicos, que deve estar pautado pela eficiência, eficácia e efetividade da res pública, já que a política orça mentária está profundamente envolvida com a questão do processo decisório, sejam decisões políticas, tendo em vista o amplo elenco de alternativas que se encontram à disposição das autoridades governamentais, sejam decisões econômicas, referentes à destinação de recursos orçamentários, dentre outras disponíveis das autoridades governamentais.
Tendo surgido com o objetivo de restringir e disciplinar o grau de arbítrio dos governantes, é necessário que no processo de elaboração da proposta orçamentária sejam respeitados determinados princípios orçamentários, que representam as premissas básicas de ação a serem cumpridas quando da elaboração da proposta orçamentária. O princípio da unidade orçamentária teve seu conceito redimensionado, passando a ser entendido, numa visão atual, na existência de integração e harmonia entre os diversos orçamentos. O princípio da universalidade, cujo objetivo é oferecer clareza ao orçamento, determina que o universo de receitas e despesas sejam nele incluídas, numa periodicidade anual (princípio da anualidade orçamentária) e previamente examinadas e aprovadas pelo Parlamento (princípio da legalidade orçamentária) deforma detalhada e pormenorizada (princípio da especialização), além da observância da proibição de vincular determinadas receitas com gastos (princípio da não afetação de receitas públicas) e da sua ampla divulgação (princípio da publicidade). Nos termos da previsão constitucional, é da competência do Poder Executivo, a iniciativa do projeto de lei orçamentária, a qual se constituí de três planos: Plano Plurianual (PPA), Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Orçamento Anual (LOA), obedecem procedimentos e datas denominados de ciclo orçamentário.
A política orçamentária brasileira, presente em todas as Constituições, passou por um processo de aperfeiçoamento, sempre na busca de consolidar uma padronização dos procedimentos orçamentários para todos os níveis de governo, a qual foi possível alcançar somente em 2001, com a implementação das regras da Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabeleceu a uniformização dos procedimentos de execução orçamentária nos âmbitos federal, estadual e municipal, o qual está consolidado, no que se refere a despesa pública, que deve ser programada, autorizada e controlada, nas classificações institucional, funcional- programática e natureza da despesa; já quanto a receita pública, que é apenas estimada em nível orçamentário, a padronização ocorre com a observância dos critérios das fontes de receitas, das quais destacam-se as receitas tributárias.
Havia dispositivos referentes à elaboração de orçamentos formais em todas as Constituições brasileiras, mas somente a Constituição Federal de 1988 trouxe para o seu texto a reivindicação popular de participar da redefinição dos direitos e da gestão da sociedade. Neste sentido, muitas ações já foram levadas a efeito pelo poder público, destacando-se a sistemática implementada com a Lei da Responsabilidade Fiscal, que tomou o orçamento público uma necessidade real, já que não mais pode ser elaborado apenas para cumprir com uma formalidade legal; o Estatuto da Cidade, que oferece uma nova concepção de planejamento e gestão urbanos, incorporando a idéia de participação direta dos cidadãos em processos decisorios sobre o destino da cidade e a prática do Orçamento Participativo, uma experiência reconhecida internacionalmente como uma política de criação e consolidação de uma esfera pública democrática de administração pública. A experiência em exame na presente dissertação assenta sua legitimidade na atual Carta Magna, a qual, vertida para sepultar o regime ditatorial até então vigente, dá suporte a iniciativas que contemplam práticas democráticas na gestão pública.
Não é tarefa fácil implementar um novo paradigma de gestão pública através de uma prática efetivamente participativa em uma sociedade, na qual grande parte dos cidadãos sequer lembra em quem votou nas últimas eleições, numa sociedade cujo traço característico está voltado para o individualismo, onde a participação fica atrelada a prerrogativas de ter, ou seja, participar para obter benefícios próprios, que ao serem alcançados, perdem a dimensão do coletivo.
Apesar do processo do Orçamento Participativo enfatizar uma terceira via de relacionamento político-administrativo, não há como negar que o mesmo sofre influências
históricas e que ainda fazem eco: gestões centralizadas fundadas na vontade exclusiva do governante ou em práticas clientelistas-patemalista. Referida questão resta evidenciada pelo fato de que as decisões da comunidade acerca da escolha das prioridades de investimentos não são definitivas e imutáveis, pois podem ser alteradas pelos conselheiros por motivos técnicos, financeiros ou legais.
Transitar com conhecimento daquilo que se participa dá a real dimensão das possibilidades e a efetiva implicação no processo. Daí afirmar-se que esta nova estrutura orçamentária possui condições para abrir espaços de conscientização e esclarecimentos de quanto é ínfima esta participação no orçamento, eis que acontece somente na despesa com investimentos, mas que pode avançar, principalmente em matéria orçamentária, pois apesar da maioria da população preocupar-se somente com as despesas, também deveria fixar seu foco de interesse nas receitas públicas, em especial nas decorrentes da arrecadação tributária e de contribuições, já que estas parcelas do orçamento público são pouco visíveis para a população.
Ocorre que, apesar da proposta do Orçamento Participativo ser um convite à participação na gestão pública, ao exercício da cidadania e ao desenvolvimento de laços comunitários, observa-se que o mesmo encontra-se atrelado às políticas econômicas vigentes e ao discurso que organiza a sociedade contemporânea, haja vista que os mais competentes e eficazes em suas articulações levam vantagem em detrimento aos menos esclarecidos. Fato é que não existe uma fórmula pronta para encontrar o grau adequado de descentralização, e que não se pode esperar dos governantes tradicionais que tenham a iniciativa de compartilhar as decisões. Daí a importância da prática do Orçamento Participativo ser permanentemente rediscutida, resultando na publicação anual de um regimento interno.
Uma das preocupações que deve permear permanentemente o Orçamento Participativo é que o mesmo não se tome apenas uma técnica política a tratar o homem como um ser manipulável, cortando o debate público e o processo democrático de formação de opinião, tendo como resultante a despolitização da sociedade, com a transformação da política em um órgão executivo com preocupações puramente econômicas.
E inegável a importância do Orçamento Participativo na constituição de um meio de
dos investimentos públicos e estes serem muito pequenos se comparados com toda a despesa pública. A questão que se coloca é: como avançar para uma efetiva participação na gestão da coisa pública numa cultura onde práticas administrativas centralizadas e clientelistas foram a regra e numa organização social alinhada e pautada em pressupostos individuais se sobrepondo ao interesse social? Pensa-se que talvez no campo jurídico possa-se estabelecer leis que garantam a participação não só na área da despesa pública com investimentos. Mas ainda fica a pergunta: seria uma lei capaz de romper com uma cultura extremamente narcisista, individualista e com delírio de autonomia, dando lugar a uma cultura social, coletiva e participativa?
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