2.2 DECRETO FEDERAL n 99.556/1990 E DECRETO FEDERAL n 6.640/2008:
2.2.4 Entendimento da comunidade científica sobre critérios de
Segundo o TCU, entre os especialistas consultados (setor acadêmico, público e privado) não existe consenso quanto aos critérios de enquadramento constantes do Decreto n. 6.640/2008 e detalhados pela IN MMA n. 2/2009, considerados na definição do grau de relevância de cavernas identificadas nas áreas de realização de empreendimentos e atividades. Contudo, houve consenso da comunidade científica, conforme abordagem ulterior.
Com o objetivo de esclarecer a questão, o TCU elaborou questionário376 em meio eletrônico, via sistema Pesquisar/TCU, com um grupo de vinte especialistas que atuam na área (acadêmicos ligados a universidades, servidores e colaboradores do Governo/Estado e consultores ambientais). A identidade dos
374 BERBERT-BORN, Mylène. Instrução Normativa MMA 2/09 – Método de classificação do grau de
relevância de cavernas aplicado ao licenciamento ambiental: uma prática possível? Espeleo-Tema. Revista Brasileira dedicada ao estudo de cavernas e carste. Campinas, SP, Sociedade Brasileira de Espeleologia, v. 21, n. 1, 2010. p. 96. Disponível em: <http://www.cavernas.org.br/espeleo- tema/espeleo-tema_v21_n1.pdf>. Acesso em: 14 jul. 2014.
375 TRAJANO, Eleonora. Escalas temporais e relevância de empreendimentos. Conexão Subterrânea.
Boletim Redespeleo. São Paulo, Redespeleo Brasil, p. 5-6, 3 abr. 2009.
376 BRASIL. Tribunal de Contas da União. TC 016.535/2013-8. Plenário. Relator Min. Marcos
Bemquerer Costa. Brasília, DF. Sessão Ordinária 11.06.2014. Acórdão n. 1.571/2014. Disponível em: <www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/>. Acesso em: 22 out. 2015.
entrevistados foi resguardada, de modo a propiciar a participação leal. As pessoas selecionadas para a realização do questionário foram identificadas pela equipe de auditoria do TCU, por suas contribuições ao tema. Além disso, a SBE indicou, após consulta, nomes de especialistas que ainda não constavam como participantes da pesquisa.
Quanto à metodologia, procurou-se selecionar, de um lado, especialistas ligados aos principais atores interessados na destruição do patrimônio espeleológico brasileiro para fins econômicos, de outro, os que lutavam por sua proteção – vale dizer, interesses conflitantes na sua origem –, bem como mediadores representados pelo Governo/Estado. Para representar o segmento interessado na destruição do patrimônio espeleológico para fins econômicos, foram selecionados especialistas atuantes no campo da consultoria ambiental, importante para a realização de estudos ambientais constantes dos processos de licenciamentos de empreendimentos e atividades causadores de impactos ambientais. Especialistas atuantes no meio acadêmico, relacionados à produção científica desvinculada, representaram o segmento que defende a proteção do patrimônio espeleológico. Do lado do Governo/Estado participaram vinte especialistas que atuam na formulação e/ou aplicação de atos normativos ou políticas relacionados às cavidades naturais subterrâneas.
Quadra salientar que a mencionada pesquisa não pode ser considerada um estudo estatístico, tendo em vista o pequeno número de participantes consultados e, portanto, as conclusões não puderam ser extrapoladas para o universo de especialistas, indicando apenas tendências. O questionário contemplou 49 perguntas, divididas em seis tópicos: o primeiro se referiu à identificação do entrevistado; os cinco tópicos seguintes foram assim distribuídos: participação na elaboração da IN MMA n. 2/2009; eventuais sugestões para modificação da IN MMA n. 2/2009; eficácia da IN MMA n. 2/2009 em relação ao Decreto n. 99.556/1990, alterado pelo Decreto n. 6.640/2008; eficácia da atual legislação correlata (Decreto n. 6.640/2008, IN MMA n. 2/2009, IN ICMBio n. 30/2012 e correlatos) e comparação com a situação legal anterior; e eficácia do licenciamento ambiental no diagnóstico e na proteção do patrimônio espeleológico brasileiro.
No que tange aos resultados da pesquisa, as respostas não indicaram um consenso entre os especialistas consultados, uma vez que os pontos de vista apresentados encontraram-se polarizados, demonstrando nítida diferença entre a
opinião vigente dos especialistas ligados ao meio acadêmico e a opinião apresentada por aqueles ligados aos empreendedores. Os respondentes vinculados ao Governo/Estado apresentaram opiniões mais neutras. A maioria dos especialistas ligados à academia não referendou a metodologia de aplicação dos critérios de enquadramento: quatro dos cinco respondentes afirmaram que as sugestões apresentadas não foram consideradas; e de seis respondentes, três afirmaram que a participação dos setores envolvidos foi insatisfatória. A maioria dos respondentes ligados às atividades de consultoria apontou para o sentido oposto no que se refere à utilização das sugestões apresentadas: todos os respondentes (três) afirmaram que as sugestões foram consideradas.
Os gráficos 3 e 4 seguintes demonstram as percepções dos especialistas quanto à validação dos critérios de enquadramento e participação dos setores envolvidos com o tema das cavidades naturais subterrâneas.
Gráfico 3 – Percepções dos especialistas quanto à validação dos critérios de enquadramento e participação dos setores envolvidos
Fonte: TCU377
377 BRASIL. Tribunal de Contas da União. TC 016.535/2013-8. Plenário. Relator Min. Marcos
Bemquerer Costa. Brasília, DF. Sessão Ordinária 11.06.2014. Acórdão n. 1.571/2014, p. 32. Disponível em: <www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/>. Acesso em: 22 out. 2015.
Gráfico 4 – Percepções dos especialistas quanto à validação dos critérios de enquadramento e participação dos setores envolvidos
Fonte: TCU378
De acordo com representantes dos empreendedores, o ambiente de discussões nas reuniões que visavam à apresentação de sugestões para elaboração da instrução normativa foi plural e as sugestões incorporadas de forma crítica e democrática. Para os representantes do Estado, as decisões relativas ao tema têm sido tomadas de forma autoritária pelo governo. A polarização de opiniões fica evidente quando se verifica que os respondentes ligados à academia afirmam que houve pouca participação da comunidade espeleológica no processo de elaboração da IN MMA n. 2/2009, enquanto os especialistas ligados aos empreendedores afirmaram que a participação foi satisfatória, mesmo que com poucos representantes da área produtiva. Nas manifestações dos respondentes ligados à academia, dos empreendedores para realização de estudos ambientais e dos órgãos do Governo/Estado, percebe-se que há um entendimento uniforme sobre os critérios de enquadramento das cavernas, porém opostos entre eles: a forma como cada área tende a se posicionar está relacionada à opção de preservação ou de uso do patrimônio espeleológico, ou seja, os respondentes ligados à academia acenaram para a preservação das cavidades, com utilização que não comprometa sua integridade, já os empreendedores tenderam a não valorizar a preservação da cavidade em prol da exploração econômica, admitindo impactos irreversíveis. Entretanto, ao serem questionados quanto à aprovação do uso sustentável do patrimônio espeleológico brasileiro, no sentido da aprovação de seu uso racional, os
378 BRASIL. Tribunal de Contas da União. TC 016.535/2013-8. Plenário. Relator Min. Marcos
Bemquerer Costa. Brasília, DF. Sessão Ordinária 11.06.2014. Acórdão n. 1.571/2014, p. 32. Disponível em: <www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/>. Acesso em: 22 out. 2015.
especialistas apresentam um entendimento convergente, independente da área a que pertencem.
No Gráfico 5, apresentado a seguir, visualizam-se as respostas atribuídas à possibilidade de uso sustentável do patrimônio espeleológico brasileiro.
Gráfico 5 – Respostas quanto à possibilidade de uso sustentável do patrimônio espeleológico brasileiro
Fonte: TCU379
Os especialistas também foram questionados sobre a vulnerabilidade do patrimônio espeleológico brasileiro e sobre a produção de conhecimento relativa ao tema, ocasião em que, novamente, verificaram-se tendências opostas entre os setores produtivos e acadêmicos. Ao serem consultados sobre as atuais condições de proteção do patrimônio cavernícola, os especialistas ligados à academia afirmaram que as cavernas, hoje, não estão mais protegidas do que antes da alteração do Decreto n. 99.556/1990 (cinco de seis respondentes) e que os atos normativos não protegem o patrimônio em análise (quatro de seis respondentes). Os especialistas ligados aos empreendedores afirmaram que o patrimônio foi protegido com a criação do Decreto n. 6.640/2008 (dois de três respondentes).
Os gráficos 6 e 7 resumem as respostas atribuídas à questão da proteção do patrimônio espeleológico brasileiro.
379 BRASIL. Tribunal de Contas da União. TC 016.535/2013-8. Plenário. Relator Min. Marcos
Bemquerer Costa. Brasília, DF. Sessão Ordinária 11.06.2014. Acórdão n. 1.571/2014, p. 33. Disponível em: <www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/>. Acesso em: 22 out. 2015.
Gráfico 6 – Proteção do patrimônio espeleológico brasileiro (antes da alteração do Decreto n. 6.640/2008)
Fonte: TCU380
Gráfico 7 – Proteção do patrimônio espeleológico brasileiro (com a vigência de atos normativos)
Fonte: TCU381
Quanto à situação do diagnóstico do patrimônio espeleológico, há um consenso entre os especialistas ligados à academia e aos empreendedores. Em ambos os casos, a maioria dos participantes da pesquisa revelou ter um conhecimento parcialmente satisfatório sobre o tema. Entretanto, o dissenso surgiu quando perguntados se a alteração do decreto impulsionou o aumento do conhecimento relativo ao ambiente cavernícola (nenhum dos seis especialistas ligados à academia concordou com tal afirmação, enquanto os três consultores envolvidos sim).
380 BRASIL. Tribunal de Contas da União. TC 016.535/2013-8. Plenário. Relator Min. Marcos
Bemquerer Costa. Brasília, DF. Sessão Ordinária 11.06.2014. Acórdão n. 1.571/2014, p. 33. Disponível em: <www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/>. Acesso em: 22 out. 2015.
381 BRASIL. Tribunal de Contas da União. TC 016.535/2013-8. Plenário. Relator Min. Marcos
Bemquerer Costa. Brasília, DF. Sessão Ordinária 11.06.2014. Acórdão n. 1.571/2014, p. 33. Disponível em: <www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/>. Acesso em: 22 out. 2015.
Os gráficos 8 e 9, a seguir, reúnem as respostas quanto a diagnóstico e produção de conhecimento sobre o patrimônio espeleológico nacional.
Gráfico 8 – Conhecimento e diagnóstico do patrimônio espeleológico (situação atual)
Fonte: TCU382
Gráfico 9 – Conhecimento e diagnóstico do patrimônio espeleológico (após a alteração do Decreto n. 6.640/2008)
Fonte: TCU383
Da análise das respostas ao questionário aplicado, infere-se que os especialistas consultados apresentaram divergências nas suas opiniões, principalmente entre os especialistas oriundos da academia e aqueles sintonizados com os empreendedores, vale dizer, os respondentes ligados à academia tendem a infirmar o Decreto n. 6.640/2008, uma vez que se trata de instrumento de origem não participativa e inapto à adequada preservação e uso das cavidades naturais
382 BRASIL. Tribunal de Contas da União. TC 016.535/2013-8. Plenário. Relator Min. Marcos
Bemquerer Costa. Brasília, DF. Sessão Ordinária 11.06.2014. Acórdão n. 1.571/2014, p. 33. Disponível em: <www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/>. Acesso em: 22 out. 2015.
383 BRASIL. Tribunal de Contas da União. TC 016.535/2013-8. Plenário. Relator Min. Marcos
Bemquerer Costa. Brasília, DF. Sessão Ordinária 11.06.2014. Acórdão n. 1.571/2014, p. 34. Disponível em: <www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/>. Acesso em: 22 out. 2015.
subterrâneas, ao passo que os empreendedores tenderam a legitimar o Decreto n. 6.640/2008, por considerá-lo instrumento resultado de debates e participação e, como tal, pode conciliar adequadamente o crescimento econômico com a conservação das cavernas.
No entendimento dos técnicos do TCU, essa diversidade de opiniões chama a atenção para a necessidade de uma abordagem que envolva, de forma harmoniosa, as preocupações e os desejos dos setores envolvidos, desde a fase de elaboração de políticas públicas relativas ao patrimônio espeleológico brasileiro.