Entendimento do Supremo Tribunal Federal acerca da eficácia jurídica da norma

antes da Emenda Constitucional nº 19/1998

A polêmica anteriormente exposta chegou à última instância quando, em meados da década de 1990, fora impetrado o Mandado de Injunção nº 20/DF, pela Confederação dos Servidores Públicos do Brasil em face do Congresso Nacional.

Primeiramente, importante conceituar o instituto do Mandado de Injunção. Conforme o artigo 5º, LXXI, CRFB/88: “Conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta da norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.” (BRASIL, 1988).

Outrossim, Moraes (2003, p. 179) ensina que “o mandado de injunção consiste em uma ação constitucional de caráter civil e de procedimento especial, que visa suprir uma

18 _{Art. 1º Até que seja editada a lei complementar a que alude o art. 37, inciso VII, da Constituição, as faltas}

decorrentes de participação de servidor público federal, regido pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, em movimento de paralisação de serviços públicos não poderão, em nenhuma hipótese, ser objeto de: I - abono; II - compensação; ou III - cômputo, para fins e contagem de tempo de serviço ou de qualquer vantagem que o tenha por base. § 1º Para os fins de aplicação do disposto neste artigo, a chefia imediata do servidor transmitirá ao órgão de pessoal respectivo a relação dos servidores cujas faltas se enquadrem na hipótese nele prevista, discriminando, dentre os relacionados, os ocupantes de cargos em comissão e os que percebam função gratificada. § 2º A inobservância do disposto no parágrafo precedente implicará na

exoneração ou dispensa do titular da chefia imediata, sem prejuízo do ressarcimento ao Tesouro Nacional dos valores por este despendidos em razão do ato comissivo ou omissivo, apurado em processo administrativo regular. (BRASIL, 1995).

omissão do Poder Público, no intuito de viabilizar o exercício de um direito, uma liberdade ou uma prerrogativa prevista na Constituição Federal.”

Assim, diante da lacuna legislativa acerca da regulamentação do direito de greve no serviço público, as diversas entidades sindicais impetraram mandados de injunção, a fim de ver resguardada a fruição deste direito constitucionalmente constituído.

Gasparini (2012, p. 252) lembra que “as entidades representativas das diversas categorias de servidores buscaram em Juízo a efetividade do direito de greve, pleiteando para suas paralisações a aplicação supletiva da Lei federal nº 7.783/89.”

Então, o STF, em uma primeira análise, decidiu no Mandado de Injunção nº 20/DF que o servidor público civil não poderia exercer o direito de greve sem antes haver uma lei complementar regulamentando tal direito, nos termos exatos do inciso VII, do art. 37 da CRFB/88. Nesse aspecto, importante a transcrição de um trecho da decisão proferida pelo Tribunal Pleno:

O preceito constitucional que reconheceu o direito de greve ao servidor público civil constitui norma de eficácia meramente limitada, desprovida, em conseqüência, de auto-aplicabilidade, razão pela qual, para atuar plenamente, depende da edição da lei complementar exigida pelo próprio texto da Constituição. A mera outorga constitucional do direito de greve ao servidor público civil não basta - ante a ausência de auto-aplicabilidade da norma constante do art. 37, VII, da Constituição - para justificar o seu imediato exercício. O exercício do direito público subjetivo de greve outorgado aos servidores civis só se revelará possível depois da edição da lei complementar reclamada pela Carta Política. (BRASIL, STF, 1994a).

Ressalta-se que, em que pese o mandado de injunção supramencionado tenha sido deferido, fora reconhecida somente a mora do Congresso Nacional em relação à promulgação da norma regulamentadora do direito de greve dos servidores públicos, e determinada a sua comunicação para a adoção de medidas cabíveis, a fim de editar tal normativa.19

Conforme acima descrito, restou claro o posicionamento da Suprema Corte em relação à limitação da eficácia da norma contida no inciso VII, do artigo 37, da CRFB/88.

Ainda, Martins (2001, p. 43) menciona que o Mandado de Injunção nº 438/GO, o qual fora impetrado na mesma época do anterior, teve o mesmo destino, quer dizer, a decisão nele proferida seguiu a mesma linha dos autos anteriores, isto é, decidiu-se pela impossibilidade do exercício de greve por parte dos servidores públicos civis, em face da inexistência de lei complementar. Extrai-se do decisório o seguinte:

19 _{Por maioria de votos, o Tribunal deferiu o pedido de mandado de injunção, nos termos do voto do Relator,}

para reconhecer a mora do Congresso Nacional em regulamentar o art. 37, VII, da Constituição Federal e comunicar-lhe a decisão, a fim de que tome as providências necessárias à edição de lei complementar indispensável ao exercício do direito de greve pelos Servidores Públicos Civis. (BRASIL, STF, 1994a).

Não é admissível, todavia, o mandado de injunção como sucedâneo do mandado de segurança, com vistas à anulação de ato judicial ou administrativo que respeite ao direito constitucional cujo exercício pende de regulamentação. Nesse sentido, não cabe o mandado de injunção para impugnar o ato judicial que haja declarado a ilegalidade de greve no serviço público, nem por essa mesma via é de ver reconhecida a legitimidade de greve colimando reivindicar vantagens salariais ou melhores condições de desempenho funcional. [...] Dessa maneira, somente em parte pode o mandado de injunção ser conhecido e deferido, para o fim de reconhecer a mora do Congresso Nacional na elaboração da lei complementar a possibilitar o exercício do direito de greve, com a comunicação correspondente, nos termos supra. (BRASIL, STF, 1994b).

Partindo deste entendimento inicial do STF, Martins (2001, p. 43) conclui em sua obra que “o direito de greve do servidor público só pode ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei complementar e não de outra forma”, e continua, “se não há termos e limites definidos, a greve do servidor público não pode ser realizada.”

Sobre o corrente posicionamento do STF acerca do direito de greve dos servidores públicos civis, na década de 1990, Gasparini (2012, p. 252) elucida que “o STF ao decidir mandados de injunção reconhecida a omissão legislativa, sem contudo, legislar a respeito, quer determinando a aplicação supletiva dessa lei,20 quer estabelecendo regras próprias às paralisações, embora notificasse o Congresso Nacional de sua mora.”

Também rememora Moraes (2012, p. 147) que o entendimento acima apresentado representava a maioria dos julgados realizados naquela mesma época.

No entanto, após a edição da EC nº 19/1998, deu-se início a uma nova mentalidade acerca da possibilidade e da legalidade dos movimentos paredistas no setor público, consoante será exposto no próximo item.