EVOLUÇÃO DAS POLÍTICAS DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR

De acordo com Perez Lindo (2007), os programas atuais de avaliação institucional na educação superior integram um processo iniciado no final dos anos 1960, com o objetivo de estudar e reformar as universidades.

No Brasil, enquanto atribuição precípua do Poder Público, a avaliação da educação superior desenvolveu-se mais expressivamente a partir dos anos 1980, por intermédio de políticas específicas para a área. Por essa razão, no histórico da avaliação da educação superior no País serão aqui considerados os principais programas desenvolvidos no País, sob a condução estatal.

As discussões a respeito da formulação de programas de avaliação institucional das instituições de ensino superior tiveram início com a proposição do Programa de Avaliação da Reforma Universitária (PARU), em 1983. A ele seguiram- se o Relatório da Comissão Nacional de Avaliação do Ensino, em 1985; o Relatório do Grupo Executivo para a Reformulação da Educação, em 1986, e o Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras, em 1993.

Em estudo analítico dos documentos citados, Barreyro e Rothen (2008) traçam paralelos entre a trajetória das políticas de avaliação da educação superior no país com as duas principais concepções de avaliação reinantes nas décadas de 1980 e 1990: formativa/emancipatória e regulação/controle.

O PARU foi criado no final do governo militar, em junho de 1983, como iniciativa do Conselho Federal de Educação (CFE). A concepção do Programa estava sob a coordenação de um grupo gestor formado por pesquisadores e técnicos do Ministério da Educação, com o objetivo de “conhecer as condições reais nas quais se realizavam as atividades de produção e disseminação do conhecimento do sistema de educação superior.” (BARREYRO; ROTHEN, 2008, p. 133).

Com esse propósito, o grupo gestor elegeu duas áreas para a realização de estudos diagnósticos sobre o contexto de inserção das IES: a) Gestão dessas instituições, e b) Processo de produção e disseminação do conhecimento. Esse processo de avaliação considerava essencial a participação da comunidade acadêmica.

Na visão de Barreyro e Rothen (2008, p. 134), o PARU “destacava a diferença entre a norma ideal sancionada e a operacionalização desta na realidade “. Assim, consideravam ainda os autores, o programa “pretendia desvendar como estavam sendo concretizados os objetivos de cada IES, bem como sua articulação com o uso de recursos, com as determinações externas e as relações políticas internas.” (BARREYRO; ROTHEN, 2008, p.134).

Além desses principais, outros aspectos também foram abordados, tais como a qualidade do ensino, a relação entre pesquisa e ensino e as implicações das atividades administrativas para o ensino e a pesquisa.

O estudo diagnóstico a respeito da educação superior no País, proposto no PARU, seria desenvolvido em duas etapas: a primeira um estudo base e a segunda, estudos específicos ou estudos de casos. Atendendo a essa perspectiva, a concepção de avaliação no Programa foi entendida como uma metodologia de investigação sobre a realidade, associada a reflexão sobre a prática. O envolvimento da comunidade acadêmica no processo de avaliação reflexiva transformou o Programa em precursor de experiências de avaliação no Brasil – PAIUB e SINAES- CEA –, dando início a idéia de avaliação formativa e emancipatória.

Ainda na interpretação dos autores, vale destacar outra importante herança deixada pelo PARU:

[...] sua preocupação com a avaliação dos resultados da Gestão das instituições de educação superior. No contexto do PARU, a ênfase nos processos de gestão não significou a desvalorização dos procedimentos acadêmicos, mas na incorporação dessa dimensão na análise institucional (BARREYRO; ROTHEN, 2008, p. 135).

O PARU foi encerrado antes da conclusão de suas atividades, sem finalizar os estudos propostos. As razões foram atribuídas às disputas políticas no âmbito do próprio MEC.

Em 1985, foi instituída a Comissão Nacional para Reformulação da Educação Superior, já no início da Nova República. Essa Comissão recebeu uma composição

ampla e heterogênea, com a participação de representantes de diversos segmentos políticos e sociais. Os resultados dos trabalhos da Comissão foram apresentados no documento “Uma Nova Política para a educação superior Brasileira”, cujo relator foi Simon Schwartzman (BRASIL. Ministério da Educação, 1985). No texto do documento, ressaltava-se a associação entre a necessária ampliação da autonomia das universidades e a elevação do controle, por meio da avaliação externa. Seus princípios norteadores destacavam: a responsabilidade do poder público no financiamento de pesquisas e no zelo pela qualidade; a adequação do ensino superior à realidade do país, promovendo a empregabilidade dos formandos; a diversidade e a pluralidade de modelos institucionais para a educação superior, em contrapartida ao modelo único proposto na Reforma universitária de 1968; a valorização da autonomia e da democracia interna para que o ensino superior cumprisse sua vocação; a democratização do acesso por meio da qualificação da educação básica e da diversificação de cursos superiores; a valorização de desempenho, reconhecendo o mérito acadêmico, e, por fim, a eliminação dos aspectos corporativos e cartoriais resultantes das pressões dos Conselhos Profissionais para a regulamentação de novas profissões, e, consequentemente, novas orientações de formação.

No que toca à função do Conselho Federal de Educação, a Comissão propôs a passagem de suas ações rotineiras ao Ministério da Educação. Assim, a proposta encaminhada estabelecia para o CFE a função de realizar a avaliação por meio dos pares da educação superior:

[...] o documento introduzia pela primeira vez, a idéia de um órgão responsável pela avaliação – ou seja, uma “agência de avaliação” – e da disseminação para todo sistema da metodologia de avaliação por pares utilizados pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível superior (CAPES) na avaliação da pós-graduação brasileira, assuntos que, posteriormente, fizeram parte dos debates sobre avaliação (BARREYRO; ROTHEN, 2008, p. 139).

Nessa perspectiva, o CFE ficaria responsável pela avaliação do desempenho institucional, assim como pelo reconhecimento do status universitário e da autonomia da instituição, influindo na política de financiamento da educação superior.

Por esse encaminhamento, o documento associava autonomia universitária à avaliação institucional, alcançando maior mérito à instituição que apresentasse padrões mais elevados de desempenho.

Duas possíveis questões advindas da avaliação foram levantadas pela referida Comissão: a interferência do controle social na autonomia universitária e a responsabilidade pelo controle. Para a primeira colocação a resposta foi evasiva, de acordo com os pesquisadores, reafirmando a posição do estado e da sociedade na avaliação das instituições de educação superior. Para a segunda questão, concluiu- se que a avaliação científica e acadêmica seria a mais ampla e legítima, completada pela avaliação por outros segmentos: a própria instituição (auto-avaliação), agentes governamentais, comunidade profissional e agências independentes. Mas, ao final, a Comissão entendeu que caberia ao CFE, a “agência de avaliação”, a coordenação de todos os processos de avaliação das Instituições de educação superior.

No que se refere ao último aspecto abordado no documento, a acreditação, a Comissão propôs duas possibilidades para o controle das instituições isoladas: a primeira de que o funcionamento dessas instituições seria controlado e validado pelas Universidades mais próximas; o segundo de que essas instituições poderiam constituir redes por áreas do conhecimento. Já a acreditação das Universidades, entende-se que seria feita pelo CFE, apesar de essa prerrogativa não ser tratada claramente no documento.

Os pesquisadores concluem sobre as propostas encaminhadas pela Comissão Nacional para Reformulação da educação superior:

[...] a contrapartida da autonomia universitária seria o desempenho das instituições. O controle do desempenho se daria pela avaliação efetivada pelos pares, e, a partir desta, seria criado um sistema meritocrático que nortearia o financiamento estatal da educação superior (BAREYRO; ROTHEN, 2008, p. 141).

Após a Comissão Nacional, foi criado o Grupo Executivo da Reforma da Educação Superior (GERES) em 1986 (BRASIL. Ministério da Educação, 1986). Constituído por um grupo reduzido de cinco pessoas, o Grupo tinha o objetivo de formular uma proposta de Reforma Universitária, utilizando como referência inicial o Relatório da Comissão Nacional de Reformulação da educação superior. Em comum, os dois documentos ressaltavam que a educação superior necessitava de uma nova política e não de uma nova lei.

Os trabalhos do GERES foram consolidados em um documento que incluída dois anteprojetos de lei. O primeiro de reformulação das Universidades Federais, e o segundo de reformulação das funções do Conselho Federal de educação. Além dos anteprojetos de lei, no relatório final do GERES foram incluídas as medidas julgadas pertinentes pelo Grupo, formuladas pela Comissão Nacional. A polêmica maior estava concentrada nas questões relativas à autonomia universitária e às dotações orçamentárias.

No que concerne aos princípios norteadores, o documento síntese das atividades do GERES destacava os seguintes pontos: i) a restrição de suas proposições legais às instituições públicas, justificada na necessidade de ampliação da autonomia dessas instituições; ii) a idéia do binômio autonomia/avaliação; iii) a flexibilização dos modelos institucionais de educação superior, e iv) a definição das universidades por sua autonomia didática, administrativa e financeira (BRASIL. Ministério da Educação, 1986).

Em se tratando da avaliação e do financiamento, o GERES ainda propôs a interligação entre a destinação de recursos públicos e a regulação do sistema, defendendo que recursos mínimos fossem assegurados para as universidades públicas, mas outra parte do financiamento seria decorrente de seu desempenho institucional (BRASIL. Ministério da Educação, 1986).

Já a execução da avaliação, para o GERES, seria responsabilidade da Secretaria da do Ministério da Educação, contrariando a proposta da Comissão Nacional de colocar tal função para o Conselho Federal de Educação (BRASIL. Ministério da Educação, 1986).

Em síntese, Barreyro e Rothen (2008) destacam que, na perspectiva do GERES, o sistema de educação superior deveria ser mais flexível, tanto com relação aos processos formativos, quanto em se tratando da estrutura organizacional das instituições. A avaliação seguiria a finalidade precípua de controlar a qualidade do desempenho das instituições públicas. As instituições privadas passariam pela regulação do mercado.

No ano de 1993, foi instituída a Comissão Nacional de Avaliação das Universidades Brasileiras, sob a coordenação da Secretaria de Ensino Superior do MEC (SESu), com o objetivo de estabelecer diretrizes e concretizar uma política de avaliação institucional das universidades no País.

A Comissão apresentou como primeiro produto de suas atividades o “Documento Básico: Avaliação da Universidade Brasileira: uma proposta nacional”, com referências teóricas e diretrizes para implementação da avaliação da educação superior. Foram estabelecidas três exigências para a avaliação institucional, citadas em documentos anteriores, a saber, que esta deveria constituir-se: i) em processo permanente de aperfeiçoamento do desempenho acadêmico; ii) em instrumento de planejamento e gestão universitária, e iii) em processo de prestação de contas à sociedade (BRASIL. Ministério da Educação, 1993).

O objetivo principal da avaliação de desempenho estaria relacionado com o aperfeiçoamento do projeto acadêmico e social. Dessa forma ter-se-ia a melhoria da qualidade e pertinência das realizações da universidade. Assim, a avaliação seria um ato político e voluntário da instituição (BARREYRO; ROTHEN, 2008, p. 147).

Os pesquisadores (BARREYRO; ROTHEN, 2008) assinalam, ainda, que suprimida a discussão sobre a avaliação ser endógena ou exógena, entendeu-se, em concordância com os princípios colocados, que a proposição da Comissão era de um processo endógeno de avaliação, realizado no interior das instituições.

Foi assim que, em 1993/1994, o Ministério da Educação, em conjunto com a Associação dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES) e a Associação Brasileira das Universidades Estaduais e Municipais (ABRUEM), iniciou o Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB), atendendo aos seguintes princípios norteadores: globalidade, comparabilidade, respeito à identidade institucional, não punição ou premiação, adesão voluntária, legitimidade e continuidade (SCHWARTZMAN, 1996).

É praticamente consenso entre os pesquisadores na área de avaliação institucional que o PAIUB se caracterizou, fundamentalmente, pela adoção de princípios éticos e participativos na avaliação, consubstanciando a concepção de avaliação formativa e emancipatória.

Na análise dos programas e documentos citados, destaca-se a constituição de um território complexo, em que o Poder Público atua de forma marcante nas três dimensões envolvidas em seu papel regulador: a normativa, a verificadora e a reguladora. A dimensão normativa estabelece o quadro mais amplo em que as outras duas dimensões serão implementadas (MARTINS, 2005).

O Exame Nacional de Cursos (ENC), mais conhecido como Provão, criado em 1995, deu prosseguimento a mesma linha de atuação estatal na regulação da

educação superior. O Provão fazia parte de um sistema de avaliação, que reunia a prova de conhecimentos aplicada aos alunos às avaliações in loco realizadas por equipes de especialistas contratados pelo Ministério da educação.

No Provão a avaliação dos estudantes era realizada apenas ao final do curso. Sua implementação se deu de forma gradativa até atingir o total de cursos de graduação. Era, ainda, obrigatório para todo aluno na etapa de conclusão do curso, sem realizar o Provão, o graduado não receberia seu diploma.

A metodologia do Provão incluía uma prova para verificação de conhecimentos adquiridos ao longo de seu percurso acadêmico e elaborada com base nas diretrizes curriculares definidas para cada curso de graduação. Com o objetivo de proporcionar a identificação do perfil do alunado, a sistemática do Provão incluía, ainda, um questionário para levantamento de informações sobre a situação socioeconômica e cultural dos alunos, seus hábitos de estudo e suas percepções a respeito das condições físicas e materiais de organização e funcionamento das instituições de ensino, além da atuação pedagógica do corpo docente.

À época de sua implantação, o Provão foi alvo de inúmeras críticas. Dentre essas críticas estava a não consideração da trajetória escolar do aluno e sua posição socioeconômica. Dessa forma, entendia-se que a metodologia definida para o Provão favorecia as Instituições de Ensino superior que recebiam os alunos mais bem formados no Ensino Médio e oriundos de classes social e economicamente mais favorecidas.

Soares, Ribeiro e Castro (2001), ao discutirem o valor agregado por IES, em Minas Gerais, para os cursos de Direito, Administração e Engenharia Civil, tomaram os resultados dos graduandos desses cursos no Provão como objeto de análise. Para o cálculo do valor agregado pelos cursos à formação dos estudantes, os pesquisadores necessitavam de uma medida avaliativa anterior, verificada no início do curso superior. Assim utilizaram as notas obtidas pelos estudantes que integraram a amostra nos vestibular da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Essa estratégia buscava solucionar um dos pontos críticos apontados pelos pesquisadores sobre a metodologia utilizada no Provão. Para os pesquisadores, um único teste de conhecimentos, realizado ao final do curso, propiciava um resultado positivo para as IES com alunos de classes mais altas e ainda encobria as características de cada instituição que interferiam para o rendimento dos estudantes.

A despeito das críticas recebidas, a realização do Provão apresentou, por meio da aplicação dos questionários sócio-econômico aos estudantes avaliados, possibilidades de identificação e análise de fatores concernentes à organização e ao funcionamento das instituições de ensino superior que pudessem interferir no desempenho dos alunos no exame. Estudos importantes foram realizados nesse sentido e serão descritos a seguir.