Exame Nacional de Cursos

No Governo FHC, as reformas neoliberais são retomadas com ímpeto e têm, no ensino superior, um de seus principais alvos. Segundo Lima (2005), Shiroma, Moraes e Evangelista (2007), o processo de reformulação do ensino superior brasileiro teria sido orientado por documentos de organismos internacionais, como o Banco Mundial, a UNESCO e a CEPAL, preconizando medidas de liberalização nesse nível de ensino para expandir o sistema de ensino superior e também de adequá-lo às necessidades do mercado. Segundo tais documentos, as conclusões desses organismos internacionais indicavam que a ES passava pela crise de financiamento, de qualidade, de eficiência, de demanda, e de não atendimento às reais necessidades do mercado de trabalho, conforme mencionei anteriormente.

Sob a ótica de Barreyro, Rothen (2008b), Shiroma, Moraes e Evangelista (2007), mesclado a esse diagnóstico, vinha o pressuposto de que certas atividades estatais poderiam ser mais bem desenvolvidas pelo mercado, assim o Estado se desincumbiria da prestação de vários serviços, cabendo-lhe, entretanto, a regulação e a supervisão, por meio de agências reguladoras autônomas, das atividades a serem privatizadas. Dessa forma, os objetivos desse novo Estado avaliador seriam:

[...] garantir a competitividade privada; defender os interesses dos consumidores; estimular o investimento privado; garantir a remuneração dos investimentos; aumentar a qualidade com a redução de custos; resolver os conflitos entre os agentes econômicos e coibir o abuso do poder econômico (BARREYRO; ROTHEN, 2011b, p. 300).

Nesse contexto, embora descentralizando a oferta de ensino superior através de sua ampliação pela iniciativa privada, o papel de coordenador e supervisor do sistema pelo MEC foi reforçado para estabelecer uma sistemática de avaliação que averiguasse a qualidade do produto educação. Para tanto, promulgou-se a lei nº 9.131/95, que, ao mesmo tempo em que cria o Conselho Nacional de Educação (CNE), com menos atribuições que o antecessor CFE, estabelece as linhas gerais do novo processo de avaliação, que instituirá o ENC, posteriormente popularizado como Provão (ZAINKO, 2008b).

Focado em resultados, o ENC visava medir os conhecimentos de concludentes dos cursos de graduação, selecionados por publicação de portaria do MEC, tendo como base

conteúdos mínimos estabelecidos nacionalmente pelas Diretrizes Curriculares Nacionais18. O objetivo do exame era coletar dados para a comparabilidade entre as IES (ZAINKO, 2008b).

A partir da promulgação da lei nº 9.394/96, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a avaliação como política permanente de controle da qualidade do ensino, o credenciamento por tempo determinado para instituições de ensino, reconhecimento de cursos por meio de processos avaliativos e a diversificação legalmente incentivada de IES, propiciaram condições de aumento da oferta na ES pela privatização incremental da demanda (LIMA, 2005). Assim, a avaliação deslocou-se de sua função anterior no PAIUB, de diagnóstico pelas próprias IES para seu autoaperfeiçoamento, para tornar-se instrumento de controle externo do governo com objetivos regulatórios e coercitivos (WEBER, 2010).

Diferentemente do PAIUB, o ENC iniciava-se externamente à instituição por meio da seleção, através da publicação anual de portaria pelo MEC, dos cursos de todos os estabelecimentos cujos alunos concludentes deveriam se submeter obrigatoriamente ao exame, sob a pena de não recebimento do diploma. Os resultados globais e a classificação de cada curso eram encaminhados às instituições, ao passo que o aluno recebia seu resultado e sua classificação individual pelos correios (VERHINE; DANTAS, 2005).

Segundo Verhine e Dantas (2005), para ampliar o universo da coleta de dados, o Governo baixou o Decreto nº 2.026/96, que estabeleceu novos critérios de análise por meio da criação do Censo da Educação Superior, para coleta detalhada de dados das instituições, e da Avaliação das Condições de Oferta (posteriormente renomeada Avaliação das Condições de Ensino) (POLIDORI; MARINHO-ARAÚJO; BARREYRO, 2006; BERTOLIN, 2004), esta realizada por meio de questionário socioeconômico respondido pelos alunos. Também existia a Avaliação Institucional, realizada por uma equipe de especialistas da universidade e por especialistas enviados pelo MEC; contudo, esta avaliação geralmente ocorria com a finalidade básica de verificação de dados in situ para o credenciamento e recredenciamento de instituições (VERHINE; DANTAS, 2005).

Verhine e Dantas (2005) asseveram que, embora existindo outros instrumentos avaliativos, o Provão não apenas se sobrepunha em termos de visibilidade, como também era o ponto de partida de todo o processo, de modo que o desempenho do curso e da instituição

18 _{Segundo SALES (2010), as Diretrizes Curriculares Nacionais são “um conjunto de deliberações doutrinárias,}

normativas, que visam orientar as instituições brasileiras de ensino na organização, articulação, desenvolvimento de suas propostas pedagógicas. O objetivo das diretrizes é fornecer subsídios para a consolidação de uma educação de qualidade, extensiva a todas/os as/os brasileiras/os. De acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDBEN – Lei 9.394, promulgada em dezembro de 1996 (BRASIL, 1996), compete à União a deliberação das diretrizes curriculares. Essa atribuição é exercida pelo Conselho Nacional de Educação – CNE –, instituído pela Lei 9.131 de 1995” (s/p).

ficava diretamente vinculado ao desempenho discente no exame, independentemente de quaisquer condicionalidades. Como, na visão de Barreyro e Rothen (2011b), cabia ao MEC a definição dos parâmetros de qualidade e também de avaliação de todo o sistema, as instituições públicas sofreram um esvaziamento em suas prerrogativas didático-pedagógicas. O MEC, assim, passava a interferir diretamente na organização e no processo educacional das universidades, retirando-lhes, em consequência, parte de sua autonomia pedagógica.

Nesse sentido, Abreu Júnior alerta que

Esse modelo, inserido em uma macropolítica de contração do Estado, conforme as ideias neoliberais, leva à restrição orçamentária e delega ao mercado a manutenção do sistema, reservando-se a prerrogativa de ditar os mecanismos básicos de avaliação em detrimento dos processos que incentivem o amadurecimento institucional, como os autoavaliativos. Pode-se afirmar que esse modelo promoveu a demolição do comprometimento e da responsabilidade da comunidade para com o desenvolvimento institucional (2009, p. 263).

O ENC possibilitou ao governo subsídios para a consolidação do mercado de ensino superior, pois lhe permitiu condições de ampliar a oferta de vagas na ES pela iniciativa privada (ABREU JÚNIOR, 2009). O ENC, ao ser concebido e realizado externamente ao ambiente acadêmico e por desconsiderar as condições de precarização das instituições públicas, incentivou um ambiente de intensa concorrência interinstitucional e de desresponsabilização das universidades quanto à sua função social de prover subsídios para o desenvolvimento social e científico brasileiro, uma vez que a educação passou a ser regulamentada como mercadoria (WEBER, 2010).

O Provão foi duramente criticado desde sua implementação em 1995 até sua extinção em 2003, pelo Governo Lula. Muitas das críticas ensejaram campanhas de boicote ao exame pelo movimento estudantil e total indiferença ou descrédito junto aos professores, especialmente de IES públicas (VERHINE; DANTAS, 2005). Mesmo caindo nas graças de IES privadas, que organizavam até cursinhos preparatórios para o ENC, o Provão foi duramente criticado por especialistas em avaliação, por não elaborar critérios claros de mensuração e comparação dos resultados, desprezar a análise do processo de ensino- aprendizagem, e focar-se apenas no produto, com grande prejuízo para a validade desse instrumento como recurso auxiliar na elaboração de políticas para a ES (BARREYRO; ROTHEN, 2008b; VERHINE; DANTAS, 2005; ABREU JÚNIOR, 2009).

Na campanha presidencial de 2002, um dos itens mais importantes da plataforma da Coligação Lula Presidente era a transformação substancial da sistemática de avaliação da

ES por meio da diversificação do enfoque avaliativo e do aumento da participação da comunidade acadêmica na elaboração da nova política de avaliação (BARREYRO, 2004).

Iniciaram-se os debates de proposição de um novo sistema de avaliação que realmente fosse global, participativo e formativo. A avaliação, assim, era entendida como um aspecto importantíssimo nas políticas públicas de ES (BARREYRO; ROTHEN, 2006). Juntamente a isso, também se construíram propostas de democratização do acesso ao ensino superior por meio da ampliação de vagas nas instituições públicas e pela institucionalização de um programa de financiamento de bolsas de estudos em instituições privadas (BARREYRO, 2009). Ainda no primeiro ano do Governo Lula (2003 – 2010), o ENC foi aplicado junto aos concludentes de 26 cursos das mais diversas áreas, concomitantemente ao desenvolvimento de uma nova proposta de avaliação da ES (BARREYRO; ROTHEN, 2006).

Embora muito contestado pela comunidade acadêmica, o ENC sedimentou a noção de que avaliação coincide com mensuração e comparação e de que sua maior finalidade deve ser o controle da qualidade e regulação da oferta de ES. Além disso, ao longo do tempo, o Provão enraizou práticas que acabaram por naturalizar essa concepção de avaliação, que se desenvolveu concomitantemente ao processo de semiprivatização das IES estatais e de sua maior inserção no mercado educacional através da prestação de serviços de consultoria, treinamento e capacitação para empresas.

Nesse sentido, o Provão deixou um legado para a ES, que esteve à espreita ao longo do processo de discussão e elaboração do SINAES, de modo que este foi bastante influenciado pela perspectiva de regulação e controle, ainda que concebesse a avaliação como forma de conhecimento para a melhoria institucional. Como veremos, os embates em torno da ideia de ES e de sua avaliação continuaram ao longo do processo de implementação do SINAES e suas constantes regulamentações pelo governo federal, ao privilegiar o ENADE como instrumento de avaliação e controle, demonstram a força do legado do Provão.

No capítulo seguinte, apresento e analiso com mais detalhes as discussões sobre a elaboração do SINAES, os conflitos existentes em sua implementação e a forma como o legado do Provão reorientou os sentidos, objetivos e usos da avaliação de IES por meio da reconfiguração do papel do ENADE na operacionalização do SINAES e das políticas de controle e regulação da ES.