A execução orçamentária compreende as ações a serem efetivadas pelo ente da Federação para atingir as metas de receitas previstas e realizar os objetivos e metas dos programas de trabalho que constam do orçamento. Tudo deve ser ultimado no exercício financeiro, cujo período compreende 1 de janeiro a 31 de dezembro do mesmo ano.
Todo o Governo eleito tem a necessidade, durante o seu mandato, de dar uma resposta à população em relação aos compromissos assumidos. Deve proceder assim por dois motivos. Primeiro, por ser ele um agente público escolhido pela maioria da população para representá- la na condução da Administração Pública conforme um modelo social de vida, lato sensu, que a própria comunidade escolheu, e do qual ele também é responsável. Segundo, em face das promessas feitas por ocasião da sua campanha eleitoral, a qual o conduziu ao cargo pretendido, firmando, portanto, compromisso com a comunidade que não pode ser denegado, a não ser por motivos que fujam a sua capacidade de ação e depois de plenamente justificado e aceito pelo Poder Legislativo.
A implementação do orçamento materializa a intenção do Governo e, por extensão, da comunidade. Durante seu mandato, o titular do Poder Executivo tem quatro anos para tornar realidade as promessas feitas por ocasião de sua campanha.
Para dar início à execução do orçamento, é necessário cumprir algumas etapas administrativas, por força de lei. Assim, pode-se afirmar que a execução orçamentária só pode ter início com a aprovação da Lei Orçamentária Anual, pois o art. 51 da Lei n. 4.320/64, assim, prescreve:
Art. 51. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça, nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia autorização orçamentária, ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lançado por motivo de guerra.
Aprovado o orçamento, torna-se necessária a sua publicação. Esta deve se dar tanto na forma aprovada quanto na forma analítica ou operacional. Essa forma é a que desdobra o orçamento até o nível de elemento de despesas, comumente denominado de “Quadro e Detalhamento da Despesa (QDD)”. Atende, pois, ao princípio da discriminação e permite que tal documento torne-se operacional. Em seguida, é feita a publicação da programação financeira e de
74 desembolso. 10 Ocorre, então, por força da Lei n. 8.666/93, o processo de licitação, ou sua dispensa. A despesa pode, ainda, ser considerada inexigível, nos casos de inviabilidade de competição estabelecidos pela Lei n. 8.666/93.
Depois de cumpridas todas as etapas administrativas é que a contratação de serviços, obras ou aquisição de bens estará pronta para o cumprimento do estágio da despesa. Convencionalmente, têm-se adotado o empenho, a liquidação e o pagamento, ou sua
inscrição em restos a pagar. Quanto às receitas, sua execução começa com a publicação da LOA, seguindo-se os demais estágios: arrecadação e recolhimento. A primeira fase –
lançamento/previsão – ocorre conjuntamente com a elaboração do orçamento. Exercício e ano financeiro
O exercício financeiro refere-se ao período no qual o orçamento deve ser executado. Nesse período, são verificadas todas as operações relativas às receitas e às despesas consideradas dependentes da execução orçamentária e outras provenientes destas operações.
Pode-se afirmar que as principais informações acerca do princípio da anualidade têm suas origens no Regulamento de Contabilidade de 1922, em que pese as diversas alterações ocorridas antes e depois desse Código. Nessa ocasião, trabalhava-se com o período adicional, cuja finalidade era realizar as operações citadas no parágrafo anterior, mas, especialmente, o encontro das contas de receitas e despesas. O orçamento era executado durante o ano financeiro, porém, para que isso acontecesse, havia o período adicional, já que o exercício financeiro começava em 1 de janeiro e ia até 30 de abril do exercício seguinte, enquanto o ano financeiro tinha duração de 1 a 31 de dezembro do mesmo ano.
Historicamente, o período adicional surgiu com o Decreto n. 41, de 20 de fevereiro de 1840, o qual definiu que exercício financeiro refere-se ao tempo a que são afetos os créditos abertos por uma Lei de Orçamento. Nesse Decreto, estabeleceu-se a duração do exercício financeiro
10
“Art. 8o.. da Lei 101/200 ─ LRF. Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias, e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder
Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.”
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
75 de 1 de julho de cada ano até 30 de junho do ano seguinte, com um período adicional de seis meses, tanto para complemento das operações relativas à cobrança dos restos da receita como para a liquidação e o pagamento dos restos da despesa, com a correspondente escrituração.11 Somente em 1946, por meio da Lei n. 869, de outubro, é que o período adicional foi extinto, passando o exercício financeiro a coincidir com o ano civil, cujo procedimento foi encampado pela Lei n. 4.320/64.
O exercício financeiro coincidirá com o ano civil
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
O exercício financeiro compreende o período de 1 de janeiro a 31 de dezembro, de acordo com a legislação vigente, o qual deverá perdurar até que outra lei seja elaborada em substituição a esta.
Segundo Oliveira (1955, p.35) “Exercício financeiro é o espaço de tempo destinado à execução do orçamento, e durante o qual se verificam as operações de ordem financeira” (sem grifos no original.)
Desse conceito, extraem-se conclusões relevantes. A principal é o encontro das contas de receitas e despesas, que deve ocorrer no exercício financeiro. Em outras palavras, é necessário levantar o que foi arrecadado no ano financeiro –1 de janeiro a 31 de dezembro – e realizar os pagamentos em que houve o implemento de condições. Indo um pouco mais adiante, é nesse momento que se verifica por que certas despesas deixam de ser realizadas, mesmo existindo recursos para esse fim.
Período adicional
Oliveira estabelece também que o espaço de tempo adicionado ao ano financeiro é empregado na liquidação e no encerramento das operações do exercício, “denominado período adicional”. Nesse período, não se pode empenhar despesa nova, mas apenas liquidar as já empenhadas até o último dia do ano financeiro. As receitas e despesas executadas até esse último dia do ano financeiro podem representar matéria a ser tratado no período.
76 Sabe-se que a extinção do período adicional, de certa forma, foi providencial. A sua substituição, na forma estabelecida pela Lei n. 4.320/64, por restos a pagar não processado revelou-se um ato oportuno e eficiente pelo que se vem observando desde o advento desta Lei.
A execução orçamentária, no decorrer do exercício financeiro e no seu encerramento, requer o amparo dos arts. 34, 35, 36 e 58, os quais estabelecem os critérios a serem seguidos durante o exercício financeiro e, em especial, no seu encerramento, relativamente às receitas arrecadadas12 e às despesas empenhadas.