Existe um direito fundamental à moralidade administrativa ou existe um direito

Defende-se, neste trabalho, a existência do direito fundamental à moralidade administrativa sem desconhecer ou negar o fato de que podem existir direitos de cunho semelhante, mas com um cerne mais ou menos abrangente, como é o caso do direito fundamental à boa administração, defendido na doutrina pátria por Juarez Freitas. Nas palavras do autor,

Trata-se do direito fundamental à administração pública eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparência, sustentabilidade, motivação proporcional, imparcialidade, respeito à moralidade, à participação social e à plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas. A tal direito corresponde o dever de observar, a totalidade dos princípios constitucionais e correspondentes prioridades. Observando de maneira atenta, o direito fundamental à boa administração é lídimo plexo de direitos, regras e princípios, encartados numa síntese, ou seja, o somatório dos direitos subjetivos públicos.301

Trata-se, de fato, de um direito visivelmente mais amplo, pois prevê uma série de comportamentos do Estado, pertinentes ao cumprimento geral dos princípios jurídicos, tais como eficiência, proporcionalidade, transparência, motivação, imparcialidade, moralidade, participação social e responsabilização por suas condutas,302 _{diferentemente o direito} fundamental à moralidade administrativa, que prevê, especificamente, a necessidade de atuação do Estado e da sociedade na realização da moralidade.

Wallace Paiva Martins encara a moralidade como um “verdadeiro superprincípio informador dos demais (ou princípio dos princípios)”.303 Ainda de acordo com o autor, o elemento moral subjacente à ação administrativa precisa ser observado, pois se trata de um

301 _{FREITAS, Juarez. Op. cit., p. 21.} 302 _Ibid.

valor social da máxima importância que se encontra em patamar de superioridade em comparação com os demais princípios. Mesmo que o ato seja formalmente válido, de nada adiantará se o agente que o praticou não for idôneo e ético em seus motivos e em seus objetivos para com a sua realização.304 Em suas palavras:

A moralidade administrativa tem relevo singular e é o mais importante desses princípios, porque é pressuposto informativo dos demais (legalidade, impessoalidade, publicidade, razoabilidade, proporcionalidade, motivação), muito embora devam coexistir no ato administrativo. Exsurge a moralidade administrativa como precedente lógico de toda a conduta administrativa, vinculada ou discricionária derivando também às atividades legislativas e jurisdicionais, consistente no assentamento de que: o Estado define o desempenho da função administrativa segundo uma ordem ética acordada com os valores sociais prevalentes e voltada à realização de seus fins, tendo como elementos a honestidade, a boa-fé, e a lealdade e visando a uma boa administração. Assim, no atuar, o agente público deve medir atenção ao elemento moral de sua conduta e aos fins colimados, porque a moralidade afina-se conceito de interesse público não por vontade da norma constitucional, mas por constituir pressuposto intrínseco de validade do ato administrativo.305

A moralização da Administração Pública é um dos maiores anseios sociais, tanto que a Constituição, de maneira ampla, estabeleceu diversos mecanismos protetivos da moralidade, a exemplo da Ação de Improbidade. Isto reflete a própria realidade histórico-política da sociedade brasileira que reconhece a inadiável necessidade de combater a corrupção. Condutas desafinadas com a ética social, com a probidade, honestidade, com a boa-fé do cidadão – que deposita sua confiança no Estado esperando deste uma atuação pautada na justiça – não podem ser aceitas dentro da sociedade.

Por isto, a moralidade impõe, de um lado, o direito inabdicável do cidadão em exigir do Estado uma série de condutas moralizadas, éticas, justas. 306 Exige-se uma atuação conforme os principais valores constitucionais e o espírito coletivo, de modo que não se aceita uma atuação estatal que não siga tais ditames. De outro, surgem deveres aos cidadãos, que precisam desenvolver e aprimorar a ética coletiva, ou seja, precisam trabalhar em prol da comunidade para controlar a corrupção. Como bem explicita Juarez Freitas, a moralidade implica mesmo na própria moralização dos cidadãos, que precisam viver de modo virtuoso e honesto, precisam

304 _Ibid.

305 _{Ibid., p. 31-32.}

306 _{FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os direitos fundamentais. 3. ed. São Paulo:}

tratar o Estado e seus semelhantes como gostariam de ser tratados em âmbito coletivo e individual.307 Nas palavras do autor,

De certo modo, tal princípio determina que se trate a outrem do mesmo modo que se apreciaria ser tratado, isto é, de modo virtuoso e honesto.. O “outro”, aqui é a sociedade inteira, motivo pelo qual o princípio da moralidade exige que, fundamentada e intersubjetivamente, os atos, contratos e procedimentos administrativos venham a ser contemplados e controlados à base de orientação decisiva e substancial que prescreve o dever de a Administração Pública observar, com pronunciado rigor e a maior objetividade possível, os referenciais valorativos da Constituição, cumprindo vivificar, exemplarmente, o combate contra toda e qualquer lesão moral ou imaterial provocada por ações públicas não-universalizáveis, destituídas de probidade e de honradez. [...] O princípio da moralidade no campo administrativo não há de ser entendido como singelo conjunto de regras deontológicas extraídas da disciplina interna da Administração. Na realidade, prescreve exatamente mais: diz com os padrões éticos de uma determinada sociedade, de acordo com os quais não se admite a universalização de máximas de conduta que possam fazer perecer liames sociais aceitáveis (justificáveis axiologicamente). 308

É justamente por isto que se pode afirmar que, além de um superprincípio no qual se embasa todo ordenamento jurídico, a moralidade é mesmo um verdadeiro direito fundamental social. Por meio do ideal de moralidade, impõe-se ao Estado uma série de tarefas que envolvem, precipuamente, a missão de concretizar todos os elementos que compõem seu conteúdo essencial (Cf. item 3.2).

Como direito fundamental, a moralidade se encontra intrinsecamente ligada aos demais direitos constitucionais, tais como a dignidade da pessoa humana, a igualdade, a legalidade, o direito fundamental à boa administração. Isto não significa que este direito não possua autonomia, ou mesmo que estaria integrado ao âmbito de abrangência deste ou daquele direito, pois a moralidade é um verdadeiro baluarte da sociedade brasileira, valor fulcral que deve reger toda e qualquer atuação pública.

No mesmo sentido, Martins preleciona que a moralidade não pode ser confundida com a boa administração. Em suas palavras,

(...) a boa administração consiste no dever de a Administração buscar sempre a melhor forma de concretizar o interesse público ou, noutros termos, no dever de efetuar o ótimo balanceamento dos princípios incidentes, de tutelar os

307 _Ibid. 308 _Ibid.

interesses na medida perfeita exigida pelo sistema, enfim, no dever de buscar a justiça. Boa administração é, em síntese, o dever de concretizar otimamente o interesse público (...). O conceito não se confunde com a moralidade administrativa, com o dever de a Administração observar as regras éticas. Por isso, Hauriou foi muito feliz ao afirmar que enquanto o espírito da moralidade é uma diretiva imposta aos deveres no interesse do bem: a boa administração busca a perfeita realização do interesse público e pauta-se pela ideia de balanceamento ótimo dos princípios incidentes; a moralidade diz respeito a observância de regras éticas (itálicos no original).309

Não há como confundir o conteúdo do direito fundamental à moralidade administrativa, fincado na busca específica da probidade e honestidade na atuação pública e na consolidação de uma ética social coletivista, com o direito fundamental à boa administração, que alberga uma série de elementos mais abrangentes e gerais. Ambos os direitos estão correlacionados, mas não são idênticos, na medida em que o direito à moralidade tem como cerne único o combate à corrupção na nossa sociedade.

Ao efetivar a moralidade, efetiva-se de maneira reflexa uma administração eficiente e eficaz, uma vez que os desvios, apropriações, malbaratamentos dos recursos públicos levam uma prestação ineficiente e perdulária dos recursos públicos. Isto não significa, porém que inexiste um direito fundamental à moralidade em face da existência de um direito fundamental mais amplo à boa administração. Sobre o assunto, importante destacar o pensamento de Rocha,

“(...) no Estado Moderno, especialmente com o modelo intervencionista que passou a predominar no presente século, a exigência de moralidade administrativa firmou-se como um dos baluartes da confiança do povo no próprio Estado, cujas funções são desempenhadas pelos agentes. A moralidade administrativa tornou-se não apenas Direito, mas direito público

subjetivo do cidadão: todo cidadão tem direito ao governo honesto” (itálicos

no original).310

Para melhor compreender este direito, é preciso, aliás, analisar o conteúdo do mesmo enquanto princípio jurídico-constitucional, uma vez que é a partir deste conteúdo que se extraí seu cerne enquanto direito fundamental. Assim, a seguir é realizada uma análise do princípio constitucional da moralidade administrativa, destacando os seus principais aspectos.

309 _{MARTINS, Ricardo Marcondes. Princípio da moralidade administrativa. Op. cit., p. 329.}

310 _{ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da administração pública. Belo Horizonte: Del}