ASSALARIADO E A PRECARIZAÇÃO DOS SERVIÇOS SOCIAIS
4.1 Reforma do Estado brasileiro e as expressões da precarização do trabalho no serviço público: impactos para os assistentes sociais das Instituições Federais de Educação público: impactos para os assistentes sociais das Instituições Federais de Educação
No capítulo anterior nossa pesquisa demonstrou que as tendências da precarização das condições de trabalho revelam-se na contemporaneidade brasileira, sobretudo, através da precarização dos vínculos empregatícios e da intensificação do trabalho. Além disso, também demonstramos que, no que diz respeito à precarização das condições de trabalho que se expressam na subjetividade do trabalhador, as duas tendências encontradas em nossa pesquisa referem-se às novas formas de controle do trabalhador e à deterioração física e psíquica da força de trabalho, manifestada de modo mais imediato nas distintas formas de adoecimento dos trabalhadores.
Todavia, não podemos esquecer que essas tendências encontradas não se manifestam de forma homogênea no cotidiano dos trabalhadores do setor privado e do serviço público. É inconteste que a precarização das condições de trabalho perpassa o cotidiano de todos os trabalhadores, no entanto há singularidades e diferenças que não devem ser ignoradas. Com relação à especificidade dos servidores públicos federais, eles sofreram os efeitos de uma série de medidas neoliberais que precarizaram suas condições de trabalho e estão inseridas na chamada Reforma do Estado, ocorrida no Brasil a partir dos anos 1990.
Como os assistentes sociais do IFAL são servidores públicos federais, o conjunto de medidas executadas na Reforma do Estado incidem diretamente na precarização de suas condições de trabalho. Diante disto, para problematizarmos esta discussão, que é um dos eixos para o desvelamento do objeto de estudo desta tese, este item será norteado por duas questões: Como a reforma do Estado brasileiro acentua a precarização do trabalho no
serviço público? Quais as implicações da reforma para as condições de trabalho dos servidores públicos, incluindo os assistentes sociais dos Institutos Federais?
O Estado neoliberal brasileiro, como resposta burguesa a sua própria crise, além de dá o suporte para a concretização de medidas que precarizam demasiadamente o trabalho no setor privado, também adota mecanismos de flexibilização das relações de trabalho no setor
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público162, como o congelamento de salários, o rebaixamento do padrão salarial, por meio do ajuste fiscal e do corte das despesas públicas, tomando como referência o setor privado.
Essas tensões são inseridas e inseparáveis da crise estrutural e articulam-se às orientações neoliberais, que são a base sólida para a concretização da reforma do Estado e para precarização do trabalho no serviço público. Impostas como regras aos países da América Latina e com o objetivo de compatibilizar as tendências de mudanças mundiais com as especificidades de cada região, as orientações neoliberais suscitaram transformações por intermédio de políticas liberalizantes e privatizantes, baseadas no discurso de resolutividade dos problemas de déficit fiscal, de combate à inflação, redução dos gastos públicos e aceleração do desenvolvimento econômico. O solo fértil para que essas ideias ganhassem adesão e amplitude junto aos países periféricos adveio também do estabelecimento de medidas conceituadas com o Consenso de Washington163, que no Brasil foram implementadas na década de 1990 para acelerar o desenvolvimento econômico.
Nos circuitos do capital, com o colapso das economias mundiais164, os países periféricos foram compelidos a cortar os gastos públicos, a realizar ajustes fiscais e colocar em prática políticas de privatização. Por outro lado, a classe dominante foi agraciada com a
162 “Outro elemento novo no atual processo de precarização das relações e das condições de trabalho está em que
ela atinge segmentos até então pouco expostos às formas precárias e inseguras do trabalho, como é o caso dos trabalhadores mais escolarizados, que tinham no emprego formal sua principal forma de inserção. A partir dos anos 1990, entre ocupados com ensino médio completo, a proporção de ‘empregados com carteira assinada’ caiu de 61% em 1992 para 58,3% em 2005 e aumentou de 6,3% para 14,9% o percentual ‘sem carteira assinada’. No mesmo período, aqueles que tinham formação universitária também sofreram queda na proporção de ‘empregados com carteira assinada’ (de 76,5% para 68,2%) e aumento de 5,3% para 11,1% do contingente em empregos públicos” (BORGES, 2007, p.89).
163 O Consenso de Washington foi uma intitulação dada a uma reunião feita em 1989 nos Estados Unidos com
funcionários do governo americano, Fundo Monetário Internacional, Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, com o intuito de avaliar as reformas econômicas na América Latina e recomendar diretrizes para os países periféricos, sob a condição de recebimento de recursos financeiros externos. As políticas de ajuste defendidas no Consenso de Washington, seguem princípios que se propõem a guiar o processo de” ajuste estrutural”, político-econômico ao novo capitalismo global. São dez medidas básicas defendidas no Consenso de Washington, sob um receituário neoliberal, que se tornaram hegemônicos para toda América latina, expressas: no ajuste fiscal e monetário, na redução dos gastos sociais, na privatização da coisa pública, no controle das contas públicas, na desregulamentação (afrouxamento das leis econômicas e trabalhistas), na abertura dos mercados internacionais. Todas orientadas pelo princípio da eficiência econômica e pelo pressuposto que essas medidas dariam sustentabilidade financeira ao estado e possibilitariam o crescimento econômico e a equidade social (SILVA E SILVA, 2002, p. 67).
164 Perante essa situação “impõe-se o discurso da necessidade dos ajustes e dos planos de estabilização em toda a
região latino-americana”. Contudo esses planos apresentaram uma insuficiente competência de retroceder a crise suscitada na abertura da década. Já nos primórdios dos anos 1990, o Brasil, economicamente, está destruído pela inflação, o que será o solo fértil para a probabilidade histórica de instituição da hegemonia neoliberal (BEHRING; BOSCHETTI, 2008, p.140). É possível perceber que a partir da década de 1990, “o impulso ideológico do toyotismo atingiu, com mais vigor, o empreendimento capitalista no Brasil, no bojo do complexo de reestruturação capitalista e do ajuste neoliberal propiciado pelos governos Collor e Cardoso”. Com isso, “a intensificação da concorrência e a proliferação dos valores de mercado contribuíram para a adoção da nova forma de exploração da força de trabalho e de organização da produção capitalista no Brasil” (ALVES, 2007, p.158).
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redução de impostos, para que pudesse acumular mais capital. Este conjunto de medidas teve impacto direto no mercado de trabalho brasileiro, fazendo disparar as taxas de desemprego e de trabalhos com vínculos precários, o arrocho salarial, situando a precarização a um patamar elevado e confirmando o caráter estrutural da crise do capital. Os impactos dessas medidas foram devastadores para os trabalhadores, fragilizando não somente suas condições de trabalho como também sua organização política e sindical.
A adoção das propostas de reforma do Estado no Brasil, sob o receituário neoliberal, foi realizada pelos diferentes governos, iniciando-se com Fernando Collor e prosseguida por Fernando Henrique Cardoso. Nos serviços públicos há a adesão de modelos gerencialistas de controle da força de trabalho, modificando os processos de rotinas de trabalho, reduzindo os quadros funcionais, congelando os salários, dificultando o acesso à aposentadoria e abrindo espaço para a introdução de emendas constitucionais redutoras de direitos trabalhistas.
As mudanças no perfil do Estado e da sua atuação atingiram negativamente o conjunto dos trabalhadores, inclusive aqueles do setor público/estatal, cujos empregos representam uma parcela relevante do núcleo duro do mercado de trabalho, sobretudo no universo dos postos de trabalho mais bem remunerados e com exigência de escolaridade elevada. Estes trabalhadores foram vitimizados pelas privatizações – que destruíram parte expressiva dos melhores empregos no núcleo; por demissões maciças, com ou sem plano de “demissão voluntária”, aposentadorias precoces em massa, sem substituição por meio de concursos públicos e, também, pela terceirização generalizada, nas estatais remanescentes e na administração pública, nos três níveis de governo (BORGES, 2007, p.83).
Instaurando uma lógica mercantil e privatista no serviço público, o objetivo era reformar o Estado, dando ênfase e destaque nas privatizações e na previdência social, fragilizando as conquistas do campo social adquiridas com a Constituição de 1988. No mandato de Fernando Collor iniciam-se as primeiras reformas estruturais e a implantação de medidas orientadas para o mercado, baseadas na premissa de reverter o grave quadro inflacionário. Assim como houve o processo de reestruturação no setor privado, o Estado também se reestruturou, através da desregulamentação dos aparelhos estatais e do processo de privatização das empresas públicas.
Seguindo as orientações neoliberais, a reforma administrativa empreendida pelo governo Collor teve incidência nas condições e relações de trabalho dos servidores públicos, implicando em arrochos salariais, perda do poder aquisitivo das remunerações, ajuste fiscal, fechamentos de órgãos públicos e investidas contra a estabilidade e isonomia dos servidores. O governo tratava os funcionários públicos como marajás, para assim legitimar suas propostas
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de desmontes e privatizações. Além disso, defendia que a máquina administrativa estatal do Brasil estava inchada e necessitava de um Estado enxuto, que seria conseguido com a redução do quadro de servidores públicos165.
A era Collor foi marcada por escândalos e corrupção, além de não conseguir reverter o quadro de aumento do desemprego no país, chegando ao fim por meio de seu impeachment político em 1992. De modo geral, “Collor foi derrotado claramente por falta de adesão à sua proposta, fato que repercutiu também no melancólico ocaso do primeiro governo eleito, após vinte anos de ditadura militar” e “sua intervenção de maior fôlego e largo prazo foi a implementação acelerada as estratégia neoliberal no país, por meio das chamadas reformas estruturais, na verdade o início da contra-reforma neoliberal no país” (BEHRING, 2008, p.151).
Com a saída de Collor166, o processo de reforma do Estado, como estratégia política e ideológica, foi formulado e aplicado mais efetivamente no governo de Fernando Henrique Cardoso, especialmente com a adoção do decreto que criava o Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE). Seu projeto de reforma do aparelho estatal criticava o Estado intervencionista, defendia a mudança na prestação de serviços e uma administração do serviço público em bases gerenciais, efetuando uma política de recursos humanos que incluía regras de avaliação de desempenho, capacitação e planos de carreira. A estabilidade dos funcionários públicos passou a ser atacada com base em argumentos que a culpabilizava pela baixa produtividade do setor público, devendo ela ser flexível. É o que aponta o levantamento realizado pelo DIAP (2001, n.p.):
Desde o início de seu governo, Fernando Henrique Cardoso elegeu os servidores como objeto dos ajustes necessários à implantação de uma política neoliberal, ampliando a ofensiva após o acordo com o FMI. Para isso, recorreu a dois tipos de medidas: as infraconstitucionais e as constitucionais, a serem implementadas em três etapas. A primeira, já esgotada, consistia na supressão dos direitos e vantagens assegurados aos servidores na Lei 8.112/90, do Regime Jurídico Único. A segunda, também já concluída, consistiu na aprovação da Emenda Constitucional nº 19/98, que
165 “Cabe mencionar que o Plano Plurianual (PPA) 1991-1995 anunciava forte contenção de despesas com o
funcionalismo, com decréscimo real de 11% em 1991 e progressiva queda da participação desse gasto no PIB (meta para 1995: 3,5% do PIB). Para tanto, indicava explicitamente a redução do número de servidores como medida a ser adotada pelo governo (GOMES; SÓRIA, 2014, p. 220)
166 Seu vice-presidente Itamar Franco assumiu a Presidência da República “nesse contexto complexo, de
descompasso entre as demandas da sociedade e as respostas do Estado, e de mal-estar institucional, econômico e social” (BEHRING, 2008, p.154). Em seu governo houve a articulação a partir de uma coalizão centro-direita liderada pelo PSDB e PFL, elegendo assim em 1994 o sociólogo Fernando Henrique Cardoso que “tinha credenciais da luta democrática e vinha do núcleo econômico do país, colocando-se como o articulador e intelectual orgânico da contra-reforma e da hegemonia burguesas no Brasil contemporâneo” (idem, p. 155).
193 cuidava da reforma administrativa. E a terceira, consistirá na regulamentação da Emenda Constitucional. Todas tratando do desmonte do serviço público e dos direitos dos servidores.
Em 1995, com a publicação do Plano Diretor da Reforma do Estado foram estabelecidas as diretrizes e os objetivos da reforma da administração pública brasileira. O Plano Diretor contemplava o ajuste fiscal, o programa de privatização das atividades do Estado e o Programa de Publicização, regulamentando o terceiro setor e o serviço voluntário. Os preceitos da administração gerencial foram incorporados na administração pública brasileira com a ideia de reformar o Estado para promover o ajuste fiscal, centralizando normas e regulamentos rígidos para execução e planejamento das ações de sua administração. O então ministro do MARE, Luiz Carlos Bresser Pereira, idealizou em sua proposta, conforme os princípios do Consenso de Washington, uma reestruturação flexível das relações de trabalho no serviço público, que contemplavam medidas de reformas na previdência, demissão de servidores não estáveis, incentivo aos programas de demissão voluntária, alterações nas formas de remuneração167, regulamentação da contratação temporária nos serviços públicos, dentre outros ataques aos servidores públicos, desregulamentando suas condições de trabalho. Na concepção de Bresser Pereira, para que se tenha uma administração pública moderna e eficiente, compatível com o capitalismo competitivo, seria necessário flexibilizar o estatuto da estabilidade dos servidores públicos de modo a aproximar os mercados de trabalho público e privado (PEREIRA, 2003).
Na busca de consenso e legitimidade, o marco legal dessas medidas reformistas encontra-se na Emenda Constitucional 19/1998, que consolidou a reforma por meio de alterações no capítulo da Administração Pública da Constituição de 1988, introduzindo mudanças para os servidores públicos, tais como: fim do Regime Jurídico Único168; fim da isonomia salarial; fim da estabilidade169; alteração dos concursos públicos; institucionalização
dos contratos de gestão; instabilidade das revisões anuais; disponibilidade com remuneração proporcional; revisão dos estatutos; alterações na previdência; alteração no tempo do estágio
167 “No que tange à remuneração, disseminaram-se as gratificações (institucionais e/ou individuais) como
instrumento de revisão remuneratória, em detrimento de reajustes no vencimento básico [...]. E mais, os reajustes não foram concedidos a todo corpo de servidores públicos, foram dirigidos a algumas carreiras. Data-base para os reajustes nunca foi definida” (GOMES; SÓRIA, 2014, p. 223).
168 Criou-se o “emprego público” para os servidores da administração direta, autárquica e fundacional, o qual é
regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
169 O prazo para se conquistar a estabilidade foi ampliado e ficou condicionado à avaliação especial de
desempenho. A perda do cargo poderá acontecer em duas situações: Ainda sobre a estabilidade, duas situações: avaliações negativas de desempenho a serem realizadas periodicamente e excesso de despesa (Lei Complementar n.º 9.801/1999).
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probatório; desestruturação dos planos de carreira. Essa emenda expressou, de forma mais evidente, a desregulamentação e a precarização do trabalho no serviço público. As estatísticas comprovam que:
[...] em meados da década de 90 e ainda sob o impacto do lançamento do Real e da estabilização monetária, o conjunto do Setor Público era responsável por nada menos que 44,3% dos empregos formais – em 1995, o equivalente acerca de 258 mil empregos, [...] que, em menos de 5 anos (1995-1999), este percentual caiu para 39,7%, fazendo aparecer então os efeitos da reforma do Estado, implementada pelo governo federal, mas com repercussões nas outras esferas do governo (estadual e municipal) (BORGES, 2004, p. 255).
Ainda em 1998 foi promulgada a Emenda Constitucional nº 20/98, estabelecendo modificações na Previdência Social. O tempo de contribuição foi prolongado e o início da aposentadoria adiado, para “equilibrar” a previdência estatal. Mudaram-se as regras da aposentadoria, que passaram a exigir, concomitante, além do tempo de contribuição, uma idade mínima de 60 anos, para os homens, e 55 anos para as mulheres. A aposentadoria por tempo de serviço foi substituída pelo tempo de contribuição, além de extinguir a aposentadoria proporcional por tempo de serviço. Já no ano seguinte tem-se a lei nº 9.849/99 que modifica a forma de contratação no serviço público, admitindo a contratação por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público.
O processo de reforma no governo FHC defendeu um modelo de administração pública gerencial, adotando técnicas e métodos utilizados na gestão privada, introduzindo no serviço público a lógica produtivista, em nome da busca pela eficácia e eficiência nos serviços. Descontruindo os princípios consagrados na Constituição de 1988, adotou-se regras para os servidores públicos que quebraram os princípios da isonomia e da estabilidade, além de flexibilizar o ingresso no serviço público por meio de concurso, permitindo, em alguns casos, a contratação pelo regime da CLT, ampliando o quadro de temporários e terceirizados. Indubitavelmente, a flexibilização vem acompanhada da precarização.
A política de FHC foi adepta aos preceitos políticos e econômicos do capital financeiro internacional, superpondo a esfera privada à pública, e operacionalizou medidas de reforma da gestão pública voltadas à administração gerencial do aparelho do Estado, com base no discurso de combate à sua suposta crise. A fala do então presidente afirmava que “mudar o Estado significa antes de tudo, abandonar visões do passado de um Estado assistencialista e paternalista, de um Estado que devido a circunstâncias se concentrava na
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ação direta para a produção de bens e serviços”. Também dizia que “hoje, todos sabem que a produção de bens e serviços pode e deve ser transferida à sociedade, à iniciativa privada, com grande eficiência e menor custo para o consumidor” (CARDOSO apud PEREIRA, 2003, p. 15).
As ideias defendidas em seu governo culpabilizavam o Estado pela crise e centravam- se no ataque ao seu modelo administrativo que necessitava de reformas para corrigir suas distorções e reduzir seus custos. As mudanças desencadeadas canalizavam-se em alterações e ajustes na política econômica e reformas no aparelho do Estado, sobretudo nas políticas públicas, em especial, a previdência social, além de relegar à sociedade civil a responsabilidade com os serviços sociais, através do Programa de Publicização que criou agências executivas e organizações sociais e regulamentou o terceiro setor para executar políticas públicas.
Capitaneado pelas agências financeiras internacionais, o projeto macroeconômico de FHC atacou a seguridade social, os servidores públicos e operacionalizou a reforma da previdência, incentivando planos de previdência privados, que transformaram o direito do trabalhador em mercadoria. Os servidores públicos foram alvo dos ataques do governo e a solução defendida para os problemas do Estado passavam por sua reforma. A condição necessária para a reforma era reconstrução do modelo de Estado, transformando-o em mínimo, e a adesão às privatizações, tendo como justificativas atrair capitais e alcançar a eficácia econômica das empresas privadas, uma vez que as públicas eram vistas como ineficientes nas mãos do Estado. A eficiência sugerida pelo receituário neoliberal executado no governo de Fernando Henrique Cardoso170 cai por terra, pois a realidade mostrou o
contrário: gerou o aumento do desemprego, aumentou o abismo social entre os mais ricos e os mais pobres, ampliou a desigualdade social, privatizou as empresas públicas e desregulamentou os direitos trabalhistas e as condições de trabalho dos servidores públicos.
Sucedendo FHC, em 2003 chega à Presidência da República o Partido dos Trabalhadores (PT), na figura do presidente Luís Inácio Lula da Silva, e as lógicas da reforma ganham um novo impulso e reordenamento. Ao contrário do que a classe trabalhadora
170 “Desde o início de seu governo, Fernando Henrique Cardoso elegeu os servidores como objeto dos ajustes
necessários à implantação de uma política neoliberal, ampliando a ofensiva após o acordo com o FMI. Para isso, recorreu a dois tipos de medidas: as infraconstitucionais e as constitucionais, a serem implementadas em três etapas. A primeira, já esgotada, consistia na supressão dos direitos e vantagens assegurados aos servidores na Lei 8.112/90, do Regime Jurídico Único. A segunda, também já concluída, consistiu na aprovação da Emenda Constitucional nº 19/98, que cuidava da reforma administrativa. E a terceira, consistirá na regulamentação da Emenda Constitucional. Todas tratando do desmonte do serviço público e dos direitos dos servidores” (DIAP, 2001 n.p.).
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esperava, Lula continuou adotando a política neoliberal e não rompeu com os interesses do grande capital. Isso só demonstra a atualidade da análise de Engels, onde afirma que o Estado “é, por regra, o Estado da classe mais poderosa, da classe economicamente dominante” (ENGELS, 2010 p.215). O Estado não é um poder imparcial que se situa acima das classes. Ele está a serviço da classe dominante possibilitando a ela condições de exercer o domínio, a repressão e a exploração da classe dominada.
No início de seu mandato em 2003 foi publicado o documento “Gestão pública para um Brasil de todos” que sinalizou medidas que ampliariam as ações direcionadas aos servidores públicos. O documento apontava a necessidade de recompor a força de trabalho; redesenhar os sistemas de cargos, carreiras, benefícios e concursos; realinhar os salários; definir uma política de capacitação técnica e gerencial permanente de servidores e redesenhar estruturas e processos de trabalho. Apesar da menção a essas ações previstas no documento, o