Gestão de risco de desastres ambientais

Conforme a UNISDR (2009, p.17, 18 e 19), o novo modelo de Gestão de Riscos de Desastres (GdR) deve inserir-se nas políticas de desenvolvimento, pois o risco é entendido como resultante de processos socioeconômicos inadequados, que repercutem na vulnerabilidade da comunidades frente às ameaças naturais e tecnológicas (insegurança física das infraestruturas e edificações).

As estratégias de gerenciamento são mitigatórias e preventivas e devem ocorrer no âmbito da governança em diversas escalas (internacional, nacional, regional, estadual, municipal e local) e com ampla participação popular. Fundamentam-se em estudos interdisciplinares, na perspectiva socioeconômica, política e ambiental, prospectando o planejamento, ordenamento e reordenamento territorial.

As etapas são encadeadas em: identificação e localização de áreas de riscos; análise dos processos produtores de riscos; administração pública com gestão participativa; elaboração, planejamento e execução de ações preventivas, mitigatórias e de desenvolvimento para um melhor ordenamento territorial voltado à redução dos riscos e avaliação constantes das ações e resultados.

Segundo entendimento da UFSC (2012, p.56), independentemente das condições naturais, socioeconômicas, culturais, ambientais e de urbanização de determinado lugar, as políticas públicas de gestão municipal dos riscos influenciam nos aspectos coletivos da vulnerabilidade da população aos desastres.

Convergem no entendimento sobre a gestão de riscos de desastres ambientais quanto aos fundamentos, objetivos, estratégias e necessidades, autores como Kates (1978), Lavell (1999, 2003, p.5), Cardona (2001), Veyret (2013, p.12), Carpi Júnior (2012, p.38), Cerri e Nogueira (2012) e Chaple e Rodríguez (2012).

Nesse ínterim, apontam o gerenciamento como um processo social relativamente complexo, incluindo-se como item transversal na política de desenvolvimento urbano, como um instrumento administrativo de âmbito socioeconômico, ambiental e territorial, que exige ampla participação popular e forte capacidade de governança para tomada de decisão.

Fundamenta-se nas noções de ameaça natural (hazards), vulnerabilidade e resiliência. Entendendo os riscos de desastres como processos sociais, formulados nas

condições econômicas, que tornam a população e seus territórios vulneráveis e com baixa capacidade de suporte frente às adversidades dos fenômenos físico-naturais.

O objetivo é selecionar o melhor conjunto de alternativas para minimizar os riscos a níveis aceitáveis, através da redução da vulnerabilidade e aumento da resiliência, mitigando os problemas existentes e controlando os futuros, no sentido de eliminar os impactos e danos ocasionados por eventos naturais ou processos tecnológicos na população, economia e estruturas territoriais.

A estratégia de gerenciamento integra uma série de atividades permanentes e concatenadas em nível local. O planejamento envolve instrumentos e ações de prevenção, proteção e defesa civil, atendimento emergencial em caso de acidentes, medidas de ordenamento territorial para adaptar, controlar e fiscalizar o uso e ocupação do solo em consideração ao regime dos eventos naturais, urbanização de assentamentos precários, obras de infraestruturas urbanas e provisão habitacional.

Elaboração da política de gerenciamento de riscos necessita da percepção da sociedade sobre as ameaças e suas consequências nas comunidades. Isso serve para definição de níveis de risco aceitáveis e inaceitáveis, através da participação comunitária, balizada pela comunicação, como meio de integração para mudança de atitudes coletivas.

Para o gerenciamento dos riscos de desastres ambientais é fundamental o diagnóstico, mapeamento e zoneamento das características geográficas das regiões, cidades e comunidades, em relação à interação entre as ameaças naturais (hazards) e vulnerabilidades sociais, que servem à identificação, localização e síntese das áreas de risco. A partir disso é definido o quadro adequado de estratégias, com as soluções exequíveis em termos de medidas de redução.

O gerenciamento dos riscos de desastres ambientais no Brasil historicamente se concentrou nas ações pós-impacto do evento (socorro, assistência e reabilitação do cenário afetado) e menos no ordenamento territorial. Com isso, investiram-se bem mais recursos públicos em reconstrução do que em prevenção.

Soriano e Valêncio (2009, p.148), Tominaga (2009b, p.22) e Cerri e Nogueira (2012, p.286) ao analisarem as políticas públicas de gestão de riscos concordam que a maioria é bem recente, pós anos 2000, e são insuficientes e incipientes diante da dimensão do problema, que são tratados de forma secundarizada pelas administrações públicas municipais, que desconsideram o conhecimento produzido e se utilizam ainda do discurso da imprevisibilidade e incerteza.

Com a vigência da nova Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), a partir de abril de 2012, o gerenciamento foi instituído como lei e ocorreu o aparelhamento de órgãos técnicos em nível nacional, voltados às atividades de prevenção, como o CENAD e o CEMADEN. Nos municípios, entretanto, não houve grandes mudanças.

O gerenciamento dos riscos de desastres proposto pela PNPDEC (2012) adota as estratégias internacionalmente propostas pela UNISDR, que preconiza atuar sobre a vulnerabilidade, integrada às ameaças naturais.

No plano da governança, estabelece um conjunto de ações integradas em vários setores entre os níveis federal, estadual e municipal, com a participação comunitária. Nesse ínterim, envolve cinco etapas distintas, mas inter-relacionadas: prevenção; mitigação; preparação; resposta; e recuperação, conforme representadas na figura 7.

Figura 7 - Etapas do gerenciamento de riscos de desastres, segundo Política Nacional de Proteção e Defesa Civil de 2012.

Fonte: UFSC (2012, p.43).

Nos municípios, o gerenciamento dos riscos deve incorporar práticas de prevenção para superar a atuação restrita à emergência e reconstrução. As ações preventivas precisam ser integradas de forma sistemática ao planejamento urbano.

Internacionalmente, a inclusão das práticas de gestão de riscos (política, plano, orçamento, programas e projetos) no planejamento urbano foi apontada na campanha da UNISDR que preconiza a construção de cidades “resilientes” aos efeitos adversos das ameaças naturais.

Segundo a UNISDR (2012), uma cidade resiliente é aquela que tem a capacidade de resistir, absorver e se recuperar de forma eficiente dos efeitos de um desastre, e, de maneira organizada, prevenir que vidas e bens sejam perdidos. Nesse contexto, as ações prioritárias incidem sobre os espaços de moradia localizados nos terrenos mais suscetíveis às ameaças naturais.

No Brasil, a articulação entre Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil com o Ministério das Cidades propôs como instrumentos de planejamento os Planos Municipais de Redução de Risco (PMRR).

Esse tipo de plano é um instrumento baseado na participação social, através de fóruns e capacitações comunitárias, para atuação conjunta com os conhecimentos técnicos e aparato institucional. Dedica-se à análise e mapeamento de áreas de risco, considerando, sobretudo os assentamentos precários urbanos. Esse instrumento é pretendido como o meio de reconhecimento mais abrangente e mais adequado dos problemas e para a elaboração de propostas de intervenções.