Intersetorialidade e rede: a construção partilhada em busca de resoluções para problemas e necessidades

No Brasil, a democracia e a participação consagraram mudanças importantes que romperam com ciclos históricos de autoritarismo. Para as políticas sociais, este movimento produziu rumos desafiadores ao incorporar na agenda, questões de direitos fundamentais de cidadania, de melhoria do bem-estar e da qualidade de vida dos cidadãos, buscando diminuir a distância dos caminhos entre desigualdade e exclusão social e uma sociedade mais justa e equânime.

O estágio atual da democracia possibilita igualmente uma participação maior da sociedade e do cidadão nos destinos políticos do país e, por essa via, também precisamos, cada vez mais, trabalhar em conjunto para obter

101

melhores resultados das políticas públicas, especialmente nas áreas sociais. A democracia obriga a coalizões. Os serviços já não são de seus agentes/trabalhadores. São de um coletivo societário. Nas democracias contemporâneas, as coalizões ganharam enorme importância para assegurar participação efetiva da sociedade como um todo; representam o canal e o espaço de construção democrática e coletiva da política pública. (GONÇALVES; GUARÁ, 2010, p.13)

Nesta perspectiva, a questão da intersetorialidade ganha expressividade no alcance de resultados integrados. Suas raízes procedem da interdisciplinaridade e ou da transdisciplinaridade. Leis (2005), propõe rejeitar uma definição unívoca e definitiva do conceito de interdisciplinaridade, pois a tarefa de procurar definições “finais” não seria algo propriamente interdisciplinar, senão disciplinar, [...] “tantas quantas sejam as experiências interdisciplinares em curso no campo do conhecimento, entendemos que se deva evitar procurar definições abstratas da interdisciplinaridade”. (p.05)

Frigotto (2008) ressalta a importância de analisar a interdisciplinaridade sob os pontos de vista da necessidade e do problema: da necessidade, como algo que se impõe como imperativo e do problema, como desafio a ser decifrado. Desta forma, há o desafio da efetivação da utilização, aliada ao caráter necessário da interdisciplinaridade na produção e na socialização do conhecimento fundada no caráter dialético da realidade social.

Os temas necessidade e problema também são integrados na intersetorialidade que, segundo Inojosa (2001, p.103) se define como “a articulação de saberes e experiências com vistas ao planejamento, para a realização e a avaliação de políticas, programas e projetos, com o objetivo de alcançar resultados sinérgicos em situações complexas”. A autora traz o argumento de que a intersetorialidade ou a transetorialidade, postos na literatura com o mesmo sentido, enunciam que o prefixo “trans” agrega conteúdo mais próximo com a ideia de articulações, enquanto que o prefixo “inter” pode significar apenas proximidade de saberes isolados sem, necessariamente, gerar articulações.

Nesse sentido, tece suas considerações comparando a qualidade de vida com o aparato governamental, quando analisa a intersetorialidade nas políticas públicas. A qualidade de vida não se faz em “processos fatiados”, mas em processos integrados, de modo que a “vida está tecida em conjunto”, enquanto que o aparato governamental reflete

102

as “clausuras das disciplinas fatiadas” por conhecimentos, por saberes, além da herança verticalizada da tomada de decisões pelo topo, porque não privilegia a totalidade. Preocupa- se com seus produtos, isoladamente e define, assim, que a perspectiva de um trabalho intersetorial;

Implica mais do que justapor ou compor projetos que continuem sendo formulados e realizados setorialmente.[...] Transpondo a ideia de transdisciplinaridade para o campo das organizações, o que se quer, muito mais do que juntar setores, é criar uma nova dinâmica para o aparato governamental, com base territorial e populacional” (INOJOSA, 2001, p.105).

Esta condição extrapola a simples avaliação do que cada setor produziu para incluir a avaliação de resultado dos impactos que foram produzidos na vida das pessoas, não desprezando as disciplinas setorialmente, mas buscando encontrar formas que produzam, para o alcance de resultados integrados, comunicações e interlocuções que resultem em um conhecimento mais abrangente e ampliado, que inclui não só a compreensão da diversidade, mas também a produção de uma nova perspectiva a partir da diversidade, a que a autora atribui como a necessária mudança de paradigma, enquanto um dos aspectos básicos ao se adotar da construção da intersetorialidade. Projeto político transformador, planejamento e avaliação participativos e com base regional, atuação em rede de compromisso social, são outros três aspectos apontados pela autora como essenciais.

Tais condicionantes se agregam à forma de gestão construída nas ações, nos programas, nas propostas vinculadas para a resolução (ou tentativa) de situações complexas que vão se moldando na realidade de cada território e que demandam ações compartilhadas e integradas para alcançar, de modo mais efetivo, seus objetivos. No entanto, nesse ponto, Inojosa (2001) alerta que:

Convém observar que qualquer mudança pode ser uma mera mudança de sistemática ou pode ser uma mudança política real. Nesse sentido, ela dependerá da existência, em cada município, em cada Estado e na União, de um projeto político de participação, que seja transparente e novo, caso contrário ela irá se esgotar como sistemática nova. Trata-se, portanto, do desenvolvimento de um olhar e de um fazer transetoriais, em que dialoguem as várias dimensões da mudança, orientados, sempre, pelas necessidades integradas da população e por uma perspectiva política de desenvolvimento social e de superação da exclusão. ((INOJOSA, 2001, p.109).

103

Adotando linha similiar, Junqueira (2000) afirma que a qualidade de vida demanda uma visão integrada dos problemas sociais, sendo a ação intersetorial uma nova possibilidade para resolver os problemas em um determinado território: “Esta é uma perspectiva importante, porque aponta para uma visão integrada dos problemas sociais e também para a sua solução”. (p. 42)

Tais situações são reveladoras de que mudanças abarcam compromissos e nos ensinam que a intersetorialidade não é um dado preexistente, deve ser construída. Outra compreensão é que ela implica em mudança do tipo de gestão – da gestão hierarquizada, para uma gestão participativa e horizontalizada e, nesse sentido, não é uma questão de fácil trato, precisa ser pactuada, pois “representa um árduo trabalho de construção (ou melhor, de costura) política”. (BIDARRA, 2009, p.484).

A autora ressalta que, optar pela intersetorialidade é acreditar que esta seja a melhor maneira de articular saberes e, por consequência, faz-se necessária a intenção política de investir neste processo, que requer o conhecimento da realidade e a análise de demandas, cujos mecanismos operacionais devem favorecer a implementação conectada das diversas intervenções produzidas pelas diferentes políticas setoriais, sendo necessária uma negociação partilhada para os problemas comuns36.

Deste modo, o território tem um papel essencial na construção da intersetorialidade das políticas públicas, pois estas “se defrontam com o desafio de intervir para a democratização do poder público e a universalização dos direitos sociais básicos, bem como para reduzir as desigualdades socioterritoriais, sem perder os vínculos com as particularidades e diversidades locais” (KOGA; NAKANO, 2006, p.99).

Nos territórios, os modos de vida assumem características específicas que, embora não estejam dissociadas da conjuntura macro, assumem particularidades e diferentes dimensões. Para Koga e Nakano (2006), o território não se trata de um espaço meramente

36 _{Porém, há que se levar em conta que algumas vezes a intersetorialidade pode se revestir de um discurso} com aparência inovadora quando é incentivada sob a alegada escassez de recursos, visando diminuir custos, dividir responsabilidades, reduzir direitos e desobrigar o Estado em relação às políticas sociais setoriais (BIDARRA, 2009; BRONZO; VEIGA, 2007;).

104

geográfico, pode ser receptáculo de processos constitutivos de diferenças e desigualdades e atuar na potencialização ou não destes fatores na produção social de realidades coletivas:

Incorporar a perspectiva territorial na formulação, na implementação, no monitoramento, na avaliação e na revisão de políticas públicas implica necessariamente manejar potencialidades ativas dos territórios na constituição de processos e relações sociais de poder. O fato de ser criança, negro, mulher, pessoa com deficiência ou idoso, associado à condição de pobreza, pode significar dupla exclusão social do individuo, do grupo social e de suas respectivas territorialidades. Sobre esses grupos e territórios recai a eterna suspeita de incapacidade para o bem ou de capacidade para o mal. Trata-se de contrapontos socioterritoriais cotidianos vividos por essas populações país afora [...]. (KOGA; NAKANO, 2006, p.99).

Assim, políticas sociais com perspectiva territorial demandam novos formatos de gestão e, consequentemente, a instituição de novos mecanismos que criem conexões dinâmicas, com diferentes modos de se conhecer e de se intervir sobre a realidade. Esta condição desperta a indagação sobre quais são as formas de gestão da infância e da adolescência nos tempos atuais.

Neste debate localiza-se a questão da ampliação das funções básicas dos municípios trazidas pelo processo de descentralização, que se “distanciam do papel de meros executores das ações dos níveis centrais de governo [...] sendo deles cobrado um papel de natureza mais estratégica para fazer frente às novas demandas, em um contexto de incerteza e complexidade” (BRONZO; VEIGA, 2007, p.17); produzir e de socializar o conhecimento da realidade social que inclui agregar a interdisciplinaridade e também construir e gestar dinâmicas pautadas pela rede e pelas articulações.

É possível observar que a intersetorialidade incorpora a ideia de integração, de território, de equidade e de direitos sociais (JUNQUEIRA, 2000). E, considerando que a intersetorialidade também pressupõe a articulação entre saberes e experiências, entre instituições e seus atores, entre políticas públicas e formatos de gestão, esse caráter de ações coletivas implica que as ações setoriais se complementam quando integradas, de modo articulado, no olhar e na busca de resoluções para problemas e necessidades. São desenhadas conexões entre os serviços derivados das políticas sociais cujos elos, quando

105

sedimentados na perspectiva intersetorial, se fortalecem e podem redesenhar novas interlocuções.

Podemos correlacionar este complexo campo da intersetorialidade a uma necessidade também profissional de se desenvolver minimamente um trabalho integrado e articulado, independentemente da área em que nos encontramos. Concordamos com Fazenda (1994, p.22) ao afirmar “a necessidade de atermos-nos às múltiplas exigências e a uma plurivalência de informações e conhecimentos que a vida profissional exige”. Gerar espaços de compartilhamento de saber e poder, de construção de novas práticas e diálogos, são questões às quais é inerente um relativo grau de dificuldade e que permanecem sempre postas como desafio a se alcançar.

Mediante tais considerações, entendemos que a intersetorialidade é um processo, tem um movimento dinâmico e peculiar que exige das partes mudanças de práticas e valores, aliados a um princípio que agrega conceitos interdependentes, tais como rede e articulação. Além do mais, como pode se constituir no sentido apenas de proximidade e não transpassar a setorialidade (INOJOSA, 2001), este ‘passar além’ implica na necessidade de conexão e de entrelaçamento característicos da rede.

As redes decorrentes destes espaços intersetoriais são espaços de compartilhamento, desta forma, veremos que ‘redes de proteção social’ constitui-se em temática decorrente da intersetorialidade:

As redes sociais se expressam como um conjunto de pessoas e organizações que se relacionam para responder demandas e necessidades da população de maneira integrada, mas respeitando o saber e a autonomia de cada membro. [...] Ao preservarem a identidade de cada membro e sua competência na gestão dos recursos, fazem com que essas organizações se integrem, tanto na concepção das ações intersetoriais quanto na sua execução, para garantir à população seus direitos sociais. A rede como uma realidade social pode também criar conhecimentos que lhes são próprios, numa perspectiva transetorial e que resulta das relações internas e externas às organizações. (JUNQUEIRA, 2000, p.40)

Esta perspectiva, segundo o autor, amplia o significado da rede para além da construção de uma realidade de vínculos ao incluir a maneira de analisar e entender a realidade social. “É por isso que da rede pode resultar um saber intersetorial, ou mesmo

106

transetorial, que transcende as relações intersetoriais na construção de novos saberes, de novos paradigmas”. (JUNQUEIRA, 2000, p 40).

A rede pode ser um mecanismo estratégico para “costurar” a política social específica, quando falamos em rede de atendimento, a exemplo da rede de saúde distribuída nos postos de atendimentos e nos hospitais de referência; na rede de serviços socioassistencias da política de assistência social, formada também pelas organizações não governamentais; na rede do sistema de ensino, entre outras. Assim, os setores de políticas sociais apresentam suas redes específicas que são, porém, hierarquizadas a ordenar os serviços prestados dentro de um sistema institucionalizado da gestão dos serviços derivados de tais políticas. Entretanto, o foco que se privilegia neste trabalho é mais amplo e implicitamente congrega a intersetorialidade em rede, onde a criança e o adolescente sejam efetivamente sujeitos de direitos e de atenção prioritária. Quando nos voltamos para um segmento específico da população e, neste caso, para a criança e para o adolescente, ao mencionarmos a rede atribuímos, explicitamente, valor de intersetorialidade com ações desenvolvidas em rede, vinculadas e interdependentes, ou seja, ações interligadas.

Gonçalves e Guará (2000) pontuam que transitamos e vivemos em muitas redes para garantir, desde a nossa inserção no mundo da cidadania, à proteção pessoal até o nosso desenvolvimento social. Para os autores, “o que explica a existência de múltiplas redes são as nossas necessidades humano-sociais, pois agregar-se para atuar em conjunto reduz o nível da incerteza e dos riscos no enfrentamento das questões pessoais, sociais e política”. (p.20).

O tema redes permite variações a depender do ângulo de análise, dadas a diversidade e as vastas possibilidades de redes apresentadas no mundo contemporâneo. Tomando como foco as redes de proteção constituídas pelas políticas sociais, Bronzo e Veiga (2007) assinalam que a concepção de redes participativas horizontais, expressa a ideia de governança:

A ideia de rede vem se tornando um referente central nas discussões de diversos campos, para sinalizar a interconexão, a interdependência, a conformação necessária para dar conta da complexidade dos processos e da realidade social. Uma ideia inovadora na concepção de redes amplia a perspectiva de redes horizontais e incorpora a ideia de redes multinível (ou de níveis múltiplos), o que remete à interdependência não só existente

107

entre atores no nível local, mas que envolve diversos níveis de governo. (BRONZO; VEIGA, 2007, p.17).

Apontam as autoras, que a agenda dos municípios se expande na medida em que compartilha, na perspectiva da interdependência, com outros níveis de governos. Entretanto, é no âmbito local que respostas devem ser oferecidas, de modo que novas dinâmicas possam ser desenvolvidas e adotadas como processos que façam frente à diversidade de situações. Perspectiva similar adota Inojosa (2001), quando nomeia a rede de compromisso social que, além de se ser expressão usada para distinguir a natureza da rede:

[...] permite que esses atores independentes, ligados ao aparato governamental e à sociedade, sejam atraídos e se mobilizem para, juntos, trabalharem determinado problema da sociedade. É preciso trabalhar com a ideia de redes, agregando novos atores. Trata-se de uma verdadeira rede de compromisso, na qual instituições, organizações e pessoas se articulam em torno de uma questão da sociedade, programam e realizam ações integradas e articuladas, avaliam juntos os resultados e reorientam a ação. (INOJOSA, 2001, p.107)

Mencionar redes requer identificá-las em sua natureza. Gonçalves e Guará (2010, p.14) ao tipificar as redes sociais (quadro 8), alegam tratarem de redes articuladas intencionalmente por pessoas e grupos humanos com uma estratégia organizativa, que ajuda os atores e agentes sociais a potencializarem suas iniciativas, para promover o desenvolvimento pessoal e social de crianças, adolescentes e famílias nas políticas sociais públicas.

108

Quadro 8 - Tipos de redes sociais e suas principais características

Tipos de rede Principais características

REDES PRIMÁRIAS OU DE PROTEÇÃO

ESPONTÂNEA

Organizadas na perspectiva do apoio mútuo e da solidariedade, são tecidas no cotidiano e passam despercebidas pelos sujeitos que a compõem. É constituída pelo núcleo familiar, pela vizinhança, pela comunidade e pela Igreja e estão sustentadas em princípios como cooperação, afetividade e solidariedade. A fragilização desta proteção pode ser fator de risco para a ruptura do cuidado familiar e trazer prejuízos para a criança e para o adolescente, tais como abandono e negligência.

REDES DE SERVIÇOS SÓCIOCOMUNITÁRIOS

Compreendidas como redes microterritoriais, são extensões das redes sociais espontâneas, diferenciando-se pelo grau de organização para atender demandas mais coletivas e menos difusas no espaço comunitário. O que lhes garante identidade é a relação comunitária cidadã, solidária no acolhimento das demandas emergentes que resultam da inexistência ou insuficiência das políticas sociais públicas. Constituída por agentes filantrópicos, organizações comunitárias, associações de bairros, entre outros que objetivam oferecer serviços assistenciais, organizar comunidades e grupos sociais. Oferecem ajudas pontuais, serviços e programas, cuja demanda não tem cobertura dos serviços públicos, tais como pequenas iniciativas não formais de proteção, em ações de infraestrutura urbana realizando a coleta de lixo, a limpeza de córregos, o transporte coletivo etc. Sua característica básica é a de prestarem serviços de proximidade conduzidos, em geral, por grupos voluntários e sustentados por poucos recursos financeiros.

REDE SOCIAL MOVIMENTALISTA

São instituintes de novas demandas de justiça social, pois são constituídas por movimentos sociais de luta pela garantia dos direitos sociais, que tornam visíveis e problematizam as novas demandas da realidade. A articulação e o apoio às redes movimentalistas, buscando a qualificação e a efetividade do atendimento de suas demandas, é um dos papéis do Conselho Municipal/ Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente. Foram os seminários e fóruns temáticos promovidos por essa rede movimentalista que ajudaram a promover as alterações nos indicadores do trabalho infantil no Brasil e nos números da violência doméstica.

REDES SETORIAIS PÚBLICAS

São aquelas que prestam serviços de natureza específica e especializada através de programas sociais consagrados pelas políticas públicas como educação, saúde, assistência social, previdência social, habitação, cultura, lazer, etc. REDES DE SERVIÇOS

PRIVADOS

Não necessariamente articulados em rede, mas coexistindo com diversos serviços públicos disponibilizados por redes locais, há uma gama de serviços, os quais, embora de natureza privada, constituem, nos microterritórios, uma oferta diversificada de serviços voltados à população de baixo poder aquisitivo. Entre essas, destacam-se os serviços oferecidos na educação, cultura e esportes, tais como unidades de educação infantil, por exemplo: creches, escolinhas de esportes, de música, de informática etc. São serviços oferecidos a custos mais acessíveis, utilizados pela população quando ela não encontra ou não acessa os de natureza pública.

Fonte: GONÇALVES E GUARÁ, 2010

Segundo os autores, nas situações empíricas estas redes podem coexistir com variações em seus objetivos, abrangências, estratégias empregadas de articulação e, consequentemente, nos resultados alcançados. Mas, independentemente das variações, a base está posta na relação de confiança entre os participantes e como uma nova cultura para

109

a gestão pública, que implica em complementaridade na ação, no passo em que os desafios para a implementação supõe a socialização do poder, o respeito às autonomias e a negociação.

Articulação, portanto, é outro conceito que se desdobra quando se tem o foco na intersetorialidade e na rede de proteção. Para Gonçalves e Guará (2010, p.12), a articulação é favorecedora de contatos em várias direções e permite atalhos. “Articular-se significa, sobretudo, fazer contato, cada um mantendo sua essência, mas abrindo-se a novos conhecimentos, à circulação das ideias e propostas que podem forjar uma ação coletiva concreta na direção do bem comum”.

Para Rusche (2009) a organização social em redes permite, além de socializar informações, estruturar a articulação institucional e a política na implementação de políticas comunitárias. O autor conceitua rede a partir de alguns conceitos discutidos em várias edições do Fórum Social Mundial e a define como:

[....] associações na forma de sistemas organizacionais, que reúnem pessoas e instituições por meio da participação democraticamente constituída com interfaces de causas e objetivos comuns. São estruturas flexíveis, estabelecidas horizontalmente. Devem trabalhar com base nos pressupostos da colaboração, do diálogo e do fortalecimento dos coletivos, pois se retroalimentam pela expressão das potencialidades, necessidades, expectativas e da vontade e afinidade de seus integrantes. Caracterizam-se por ser um precioso recurso de autogestão, organização e estruturação social. (RUSCHE, 2009, p.22)

Assinala o autor que experiências têm demonstrado vantagens nos resultados de ações articuladas e projetos desenvolvidos em parcerias e alianças37 e permanece sinalizado que tal política deve responder a algumas questões, tais como: quem somos, quais são as nossas necessidades e nossos direitos, que sociedade queremos construir, quais são nossas potencialidades sociais, como podemos nos organizar e participar desse processo, quais são os “lugares” da infância em nossa sociedade.

Esta última indagação permite desdobramentos em várias dimensões. A que se volta para a dimensão legal representada pelo Estatuto da Criança e do Adolescente identifica e