Metropolização no Estado de São Paulo

Os anos finais do século XX geraram processos que vêm alterando profundamente as relações entre cidades e regiões. O crescimento urbano ocorrido de forma rápida e concentrada e a conseqüente emergência do fenômeno metropolitano no Brasil trouxeram para as cidades brasileiras um acréscimo absoluto de 82,6 milhões de habitantes urbanos entre 1940 e 1985, período em que a taxa de urbanização saltou de 31,2% para 72,7%. Esse crescimento foi potencializado por um incremento expressivo do produto industrial, da ordem de 10,4% ao ano, no período 1971-87 (PEREIRA & BALTAR, 2000).

Há evidências da emergência de novas formas de organização do território que guardam semelhança em vários países e que alteram a estrutura interna das grandes cidades e apontam novos desenhos para as redes urbanas. Tais alterações, na forma como se organiza o espaço, estão relacionadas às mudanças, derivadas de novos padrões

tecnológicos, no processo de produção, que o tornam menos vertical e menos rigidamente segmentado, ampliando as relações entre produtores, fornecedores e clientes, associado às conseqüências advindas da abertura de mercados que acompanha o processo de globalização da economia (PEREIRA & BALTAR, 2000).

Essas mudanças rebatem na organização territorial, favorecendo a formação de estruturas em redes mais horizontais, onde o fenômeno da polarização se dilui para dar lugar a conjuntos de cidades com funções complementares entre si. Esses conjuntos urbanos altamente integrados tendem a formar uma única bacia de empregos, de residência e de atividades, com intensos fluxos entre si (de pessoas e de mercadorias) e com fortes relações com o mercado globalizado. Eles têm peso expressivo na produção e renda geradas pelo setor industrial e vêm crescendo em importância pela diversificação e ampliação de suas atividades de comércio e serviços. O surgimento desses espaços está relacionado ao avanço das tecnologias de comunicações e de transportes que alteram as relações entre espaço e tempo e as relações dos indivíduos e das atividades econômicas com o espaço.

Estaríamos, portanto, diante de um novo fato urbano de caráter metropolitano, não mais caracterizado pela existência somente de territórios conurbados, mas pela presença de um conjunto de cidades. Seu desempenho econômico e social se faz em estreito intercâmbio entre as cidades que mantém relações de trocas intensas e cotidianas.

Neste sentido, o Estado de São Paulo dispõe da rede urbana mais completa e diversificada do país. Esta rede apresenta atualmente um conjunto de importantes cidades de porte médio que vem ganhando destaque nos últimos 30 anos. Dentre estas cidades se destaca, pelo desempenho econômico e pela dinâmica demográfica acelerada, um subconjunto situado num raio aproximado de 150 km, a partir de São Paulo, ao longo dos principais eixos econômicos que fazem a ligação com o interior denominado Complexo Metropolitano Expandido (Mapa 1), com funções intimamente interligadas e com alto potencial de crescimento e que inclui as Regiões Metropolitanas de São Paulo, Baixada Santista e Campinas e outros aglomerados urbanos: Vale do Paraíba, Sorocaba, Jundiaí e cidades vizinhas.

Essas três Regiões Metropolitanas (São Paulo, da Baixada Santista e Campinas, conforme Mapa 2,) concentram cerca de 21,7 milhões de habitantes, ou seja, 58,6% da população do Estado e 12% do total do País (Tabela 2). Apresentam também um Produto Interno Bruto (PIB) superior ao de muitos países, como Dinamarca e

Noruega, e que corresponde a 63,2% do PIB estadual e quase um quarto do nacional (Tabela 1).

Como vimos no capítulo anterior, a primeira Região Metropolitana do Estado de São Paulo foi a Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). A RMSP foi criada pelo Decreto Estadual nº 48.162/67, que tratava sobre a política de regionalização administrativa do Estado, instituindo 10 regiões:

1. Grande São Paulo (33 municípios);

2. São Paulo exterior; 3. Vale do Paraíba; 4. Sorocaba; 5. Campinas; 6. Ribeirão Preto; 7. Bauru; 8. São José do Rio Preto; 9. Araçatuba;

10. Presidente Prudente e mais 48 sub-regiões.

Logo a seguir veio o Decreto nº 48.863/67 criando o Conselho de Desenvolvimento da Grande São Paulo, o Grupo Executivo da Grande São Paulo – GEGRAN e acresceu cinco municípios à Região da Grande São Paulo. A gestão, portanto, se dava através de um órgão consultivo (Conselho de Desenvolvimento da Grande São Paulo) e de um órgão técnico (GEGRAN, vinculado à Secretaria de Economia e Planejamento, com a tarefa imediata de instaurar o sistema de planejamento da grande São Paulo).

No entanto, em 1969, o Governo Federal assumiu a prerrogativa exclusiva para definir as Regiões Metropolitanas e completou a redefinição legal em 1973. Em 1975, por iniciativa do governo paulista, foi editada a Lei Complementar nº 94, de 29 de maio, a qual – fundamentada no novo sistema de gestão dos serviços públicos de interesse comum – criou na Região Metropolitana de São Paulo uma unidade deliberativa e normativa: CODEGRAN – Conselho Deliberativo da Grande São Paulo; uma unidade consultiva: CONSULTI – Conselho Consultivo Metropolitano de Desenvolvimento Integrado da Grande São Paulo; e uma unidade técnica e executiva: EMPLASA (sociedade por ações de economia mista, sob controle acionário do GESP) e procurou estabelecer, na Região Metropolitana da Grande São Paulo, uma proposta inovadora de articulação entre todos os níveis político-administrativos (União, estado e municípios) envolvidos, direta ou indiretamente, com as questões de interesse metropolitano. Os recursos viriam do Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento – FUMEFI.A Constituição Paulista de 1989 marca a retomada da competência estadual para definir a política de regionalização nos limites do seu território. O Estado de São Paulo, no âmbito das competências que lhe foram outorgadas pela Constituição Federal, adotou um novo modelo de gestão relativo à

organização regional, com a finalidade de promover a divisão de seu território, total ou parcialmente, em unidades regionais. Assim, além da RMSP foram criadas a Região Metropolitana da Baixada Santista e a Região Metropolitana de Campinas. A Constituição do Estado de São Paulo, de 1989 trata dessa matéria nos artigos 152 a 158, que dispõem sobre os princípios constitucionais da organização territorial do Estado.

É no artigo 154 que se encontram os princípios constitucionais relativos ao novo sistema de gestão das funções públicas de interesse comum. Em Regiões Metropolitanas, os Conselhos Normativo e Deliberativo integrarão entidade pública de caráter regional, devendo vincular-se a ele:

a) os órgãos de direção e execução da entidade pública;b) as entidades regionais e setoriais executoras das funções públicas de interesse comum no que concerne ao planejamento e às medidas para sua implementação.No processo de planejamento e tomada de decisões, bem como na fiscalização da realização dos serviços ou funções públicas, em nível regional, fica assegurada a participação popular.

Finalmente, a Lei Complementar Estadual nº 760, de 01/08/94 ao estabelecer as diretrizes para a organização regional do Estado de São Paulo fixou em vinte e quatro meses o mandato dos representantes e suplentes no Conselho de Desenvolvimento e dispôs que, em cada unidade regional, seria instituído um Conselho Deliberativo e Normativo de Desenvolvimento composto por um representante de cada município que a integra e por representantes do Estado nos campos funcionais de interesse comum (até dois representantes para cada uma das funções de interesse comum) assegurada a paridade das decisões, nos termos dos artigos 9º e 14º da Lei Complementar Estadual nº. 760.

Enquanto a LC Federal 14/73 enumerava taxativamente quais seriam os serviços comuns de interesse metropolitano (implica, necessariamente, o exercício de uma função pública, como, por exemplo, transporte coletivo e coleta de lixo), a CF 88 não especificou quais seriam as funções públicas de interesse comum, o que passou a ser de competência do Estado em articulação com as suas regiões. Alguns estados têm em sua constituição a enumeração dessas funções, a exemplo do Estado de São Paulo, que através da LC 760/94, em seu artigo 7º, determinou quais seriam as funções públicas de interesse comum, a serem definidas pelo Conselho de Desenvolvimento da RMBS e RMC. O planejamento será competência do estado e dos municípios integrantes de cada região. A operação de transporte coletivo será feita pelo estado diretamente ou mediante concessão ou permissão.

Por meio desse novo sistema de gestão foram criadas as Regiões Metropolitanas da Baixada Santista (LC 815 de 30/07/96) e de Campinas (LC 870 de 08/06/00), esta última em fase de organização. As duas regiões paulistas são formadas, em tese, por três órgãos principais:

a) Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de caráter normativo e deliberativo é composto de representantes dos municípios e do governo estadual. Os representantes e seus suplentes serão designados por um período de 24 meses, sendo permitida a recondução. Os representantes do estado serão designados pelo Governador, a partir de indicações das secretarias a que se vincularem as funções públicas de interesse comum. As funções públicas de interesse comum da região são especificadas pelo próprio conselho estando previsto em caráter provisório pela legislação os seguintes campos funcionais:

I - planejamento e uso do solo;

II - transporte e sistema viário regional; III - habitação;

IV - saneamento básico; V - meio ambiente;

VI - desenvolvimento econômico, e VII - atendimento social

Os representantes dos municípios serão os Prefeitos ou pessoas por ele indicadas de acordo com a legislação municipal. Em qualquer caso poderá ser feita a substituição sempre que houver mudança do chefe do Executivo municipal ou estadual. Entre as suas principais atribuições citamos apreciar planos, programas e projetos públicos que tenham impacto regional; propor ao Estado ou aos municípios integrantes modificações na legislação tributária com finalidades extra fiscais necessárias ao desenvolvimento regional e apreciar objetivos, metas e prioridades de interesse regional. As deliberações serão aprovadas através de maioria simples, desde que contem com a maioria absoluta dos votos ponderados. Nas Regiões Metropolitanas, o Conselho de Desenvolvimento integrará entidade com personalidade jurídica de direito público (AGEM / AGEMCAMP), autonomia administrativa e financeira, que será criada por lei com o propósito de integrar a organização, o planejamento e a execução - sem prejuízo da competência das entidades envolvidas – das funções públicas de interesse comum.

b) Fundo de Desenvolvimento da Região Metropolitana vinculado a uma entidade autárquica e constituído com verbas do Estado de São Paulo e dos municípios

tem como objetivo dar suporte financeiro às ações de interesse comum. Os objetivos do fundo estão estabelecidos em lei, sendo:

I - financiar e investir em programas e projetos de interesse da área;

II - contribuir com recursos técnicos e financeiros para a melhoria dos serviços públicos municipais;

III - contribuir com recursos técnicos e financeiros para a melhoria da qualidade de vida e para o desenvolvimento sócio-econômico da Região;

IV - contribuir com recursos técnicos e financeiros para a redução das desigualdades sociais da Região.

Os recursos do Fundo serão provenientes de: a) recursos do Estado e dos municípios a ele destinados por disposição legal; b) transferências da União destinadas à execução de planos e programas de interesse comum entre a RM e a União; c) empréstimos nacionais e internacionais e recursos provenientes da ajuda e cooperação internacional e de acordos intergovernamentais; d) retorno das operações de credito contratadas com órgãos e entidades da administração direta e indireta do Estado e dos municípios e concessionárias de serviços públicos; e) produtos de operações de crédito e rendas provenientes da aplicação de seus recursos; f) resultado de aplicação de multas cobradas de infratores cuja competência tenha sido delegada ou transferida para RM; g) recursos decorrentes do rateio de custos referentes a obras de interesse comum e h) doações de pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras ou multinacionais e outros recursos eventuais.

A aplicação dos recursos do FUNDO será supervisionada por um Conselho de Orientação, que tem as seguintes atribuições: apreciar, quanto ao aspecto financeiro, os projetos de interesse metropolitano a serem desenvolvidos com recursos do fundo; acompanhar a execução dos Planos de Aplicação do fundo, aprovados pelo Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana; supervisionar a aplicação de recursos e acompanhar o fluxo das disponibilidades através de registros adequados, em consonância com os da instituição financeira do Estado incumbida da administração do fundo; elaborar, aprovar e modificar o Regulamento de Operações do fundo, observadas as diretrizes estabelecidas pelo Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana; deliberar sobre oferecimento de garantia em operações de crédito; deliberar sobre a redução dos recursos do FUNDO, quando comprovadamente excederem às necessidades das operações a que forem destinadas; deliberar sobre a aplicação, no mercado financeiro, de eventuais disponibilidades de caixa, desde que não prejudiquem

o cumprimento dos Planos de Aplicação do fundo; deliberar sobre a garantia de operações de crédito; elaborar seu Regimento Interno; submeter ao Conselho de Desenvolvimento a prestação de contas do fundo, com seu parecer; fixar as normas de procedimento destinadas a solucionar os casos omissos, "ad referendum" do Conselho de Desenvolvimento.

c) Agência de Desenvolvimento Metropolitano: entidade autárquica, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, é vinculada à Secretaria de Transportes Metropolitanos. Sua finalidade é integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum. A direção executiva da Agência Regional será exercida por um diretor e dois diretores adjuntos, aos quais são atribuídas funções técnico-administrativas. A entidade referida neste artigo terá as seguintes atribuições:

I - Arrecadar as receitas próprias ou as que lhe sejam delegadas ou transferidas, inclusive multas e tarifas relativas a serviços prestados;

II - Estabelecer metas, planos, programas e projetos de interesse comum, bem como fiscalizar e avaliar sua execução;

III - Promover a desapropriação de bens declarados de utilidade pública, quando necessário à realização de atividades de Interesse comum;

IV - Exercer outras atribuições que lhe sejam legalmente conferidas.

Na Região Metropolitana de Campinas, diferentemente da Baixada Santista e por motivos que serão delineados nos próximos capítulos, foi instituído um Conselho Consultivo da Região Metropolitana, composto por representantes dos legislativos e representantes da sociedade civil, com as seguintes atribuições:

1. Elaborar propostas representativas da sociedade civil dos municípios metropolitanos a serem debatidas e deliberadas pelo Conselho de Desenvolvimento;

2. Propor a constituição de câmaras temáticas e das câmaras temáticas especiais.

A despeito dos avanços legais, na prática estas mudanças constitucionais, até meados dos anos 90, não tinham sido acompanhadas por ações práticas na área político-administrativa. Como exemplo, na RMC, somente neste ano de 2004 é que foram nomeados os membros diretores da agência e, somente para o ano de 2005 é que estará sendo constituído o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano. Embora, como veremos na análise das Regiões Metropolitanas paulistas, houvesse reclames tanto para a criação de Regiões Metropolitanas, como para a institucionalização de órgãos, fundos

e conselhos, somente a partir de 1994 é que a questão regional, em especial para a criação das Regiões Metropolitanas, começa a ser delineada.

Tabela 1 – Regiões Metropolitanas, Estado de São Paulo e Brasil: Área, População e PIB – 2000.

Regiões Metropolitanas Área, População e PIB

São Paulo Campinas Baixada

Santista Complexo Metropolitano Expandido Km² 8 051 3 673 2 373 42 737 Estado % 3,24 1,48 0,95 17,18 Área Brasil % 0,09 0,04 0,03 0,50 Habitantes 17 878 703 2 338 148 1 476 820 26 294 408 Estado % 48,30 6,30 4,00 71,13 População 2000 Brasil % 10,50 1,40 0,90 15,51 US$ Bi 99,10 25,00 7,40 165,10 Estado % 47,60 12,00 3,60 79,30 Produto Interno Bruto 2000 Brasil % 16,70 4,20 1,20 27,70

Fontes: IBGE, IGC, Secretaria de Estado da Fazenda e Estimativa EMPLASA - DIF/CIE Elaboração: EMPLASA - CIE / CMC – 2002

Mapa 1 – Complexo Metropolitano Expandido

Fonte: EMPLASA, 2000

Mapa 2 - Regiões Metropolitanas no Estado de São Paulo

Tabela 2 – Regiões Metropolitanas, Estado de São Paulo e Brasil: Taxas de Crescimento da População Residente – 1980/91 – 1991/2000

TGC(%) Regiões Metropolitanas, Estado de São Paulo e Brasil

1980/91 1991/2000

Regiões Metropolitanas 2,26 1,78

São Paulo 1,88 1,65

Campinas 6,48 2,56

Baixada Santista 2,19 2,16

Estado de São Paulo 2,13 1,8

Brasil 1,93 1,64

Fonte: Censos Demográficos de 1980, 1991 e 2000. Elaboração: EMPLASA, 2002.