A Região da Baixada Santista

Há 45 anos, ou mais precisamente em 1959, surgiram os primeiros planos com vistas à metropolização da Baixada Santista. O então Prefeito de Santos, engenheiro Silvio Fernandes Lopes, movimentava os líderes da região para, em rápidos contatos com a esfera federal, articular os planos iniciais com vistas à metropolização. No entanto, as discussões não avançaram. Dez anos mais tarde, com a cidade de Santos sob intervenção federal, o então interventor General Clóvis Bandeira Brasil, elaborava planos e lançava um grupo de trabalho e Comissão de Estudos sobre a Metropolização

da Baixada Santista (CEMBS)38_{, que em quarenta meses de trabalho levantou todos os} problemas e os dados estatísticos da região. Novamente os planos foram esquecidos numa gaveta.

Em 1977, os trabalhos foram retornados e os prefeitos da região chegaram a manter alguns encontros, num trabalho denominado pré-metropolização. Com a mudança do governo os planos foram esquecidos.

Em 1979, deputados regionais levaram à Câmara Federal o tema da metropolização como forma de enfrentar, de forma conjunta, problemas comuns como poluição, transportes urbanos e interurbanos, abastecimento, coleta e destinação final do lixo. Outro problema enfrentado pelos municípios era a expansão habitacional caracterizada por loteamentos irregulares e pela conurbação de favelas nos limites entre Santos e São Vicente e entre Santos e Cubatão; entre Praia Grande e Mongaguá e entre Mongaguá com Suarão, distrito de Itanhaém.

A criação da região metropolitana era encarada pelos prefeitos como uma forma de obter recursos federais e estaduais para a execução de obras de interesse comum já que nessa ocasião os municípios não eram considerados entes da federação e não possuíam recursos suficientes para a realização de obras deste vulto.

Na verdade (década de 70) não havia uma conscientização muito clara e precisa do que era uma região metropolitana por parte dos políticos. Eles tinham uma visão realmente distorcida, de que seria uma grande alavanca, um grande recurso para obtenção de obras e não um instrumento para ordenação urbana e regional, que seria fundamental. (Oswaldo Aly, em entrevista realizada em agosto de 2004).

A Lei Complementar, nº 14/73 que instituiu as Regiões Metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza, deixou de fora a Baixada Santista para frustração dos governos locais. Em 1975 o relatório do CEMBS é transformado em publicação impressa pelo PRODESAN. Enquanto isso, políticos como Rubens Lara e Koyu Iha, deputados estaduais, pronunciaram-se na Assembléia, cobrando uma posição de Brasília sobre o assunto.

Durante o segundo semestre de 1977, foi realizada uma pesquisa de opinião com o objetivo de detectar e avaliar os principais problemas da Baixada Santista. O

resultado da pesquisa apontou que as maiores preocupações da comunidade eram dirigidas às questões de planejamento regional e metropolitano, educação, ecologia e poluição. A partir da análise dos resultados, um grupo de professores elaborou o documento denominado “Uma proposta para Santos”, que incluía uma relação de objetivos, dentre eles a institucionalização da Região Metropolitana da Baixada Santista.

Para Nei Serra (1985) a solução dos problemas regionais estaria na institucionalização da Região Metropolitana da Baixada Santista de forma obter recursos e usufruir incentivos. Demonstrava também preocupação em evitar localismos:

Os municípios integrantes da Baixada Santista precisam se unir com urgência para traçar uma linha de ação conjunta, junto às autoridades estaduais e federais [...] Não interessam agora diferenças partidárias, mágoas do passado, divergências antigas ou qualquer desunião. Há necessidades mais urgentes, demandando soluções inadiáveis, que falam mais alto. (SERRA, 1985, p. 45).

Ainda neste ano, no entanto, Dorivaldo Loria Jr. e Koyu Iha, respectivamente, prefeitos de Praia Grande e São Vicente, criticam o excesso de reuniões e a ausência de ação efetiva para a metropolização. Na ocasião, Franco Montoro era o governador do estado.

Em 1979, Aníbal Martins Clemente, diretor do PRODESAN, propõe a criação de um conselho de Municípios para discutir seriamente os primeiros passos com vistas à metropolização, enquanto o deputado Del Bosco Amaral encaminha ao ministro Mário Andrezza, do Interior, proposta em favor da Metropolização da Baixada Santista. Ao mesmo tempo, Del Bosco alega falta de interesse político dos prefeitos da Baixada, dos vereadores, e das forças econômicas com vistas à metropolização.

Ainda em 1979 realizaram-se, através do Conselho de Desenvolvimento Regional da 2ª Região Administrativa (Litoral Norte, Litoral Sul, Vale do Ribeira e Baixada Santista), uma série de seminários cujos debates resultaram na elaboração do documento chamado “Carta do Litoral Paulista e Vale do Ribeira”. Tal documento apresentava um estudo das potencialidades existentes, oferecendo propostas de saneamento básico, habitação, despoluição das praias, renovação urbana e uso do solo

regional, além da integração e desenvolvimento regional e criação de uma universidade regional.

Logo a seguir, em novembro de 1979, os prefeitos da região se declaram a favor, menos Jaime Daige (Guarujá), que preferiu a realização de um “plano regional”, ao invés da metropolização, para não tirar a autonomia dos municípios.

De 1980 a 1983 prefeitos, deputados e representantes locais continuaram a tentar a aprovação do projeto visando a metropolização, sem sucesso. Em 1983 foi elaborado o documento intitulado “Carta da Baixada Santista”, mostrando que a região reunia todas as condições físicas, econômicas e sociais que a caracterizavam como uma autêntica Região Metropolitana e pedindo a sua institucionalização. Também concluíam pela constituição de um órgão local, que reunisse os cinco municípios e permitisse, desde logo, estudar e coordenar as medidas de interesse comum.

Com a Constituição de 1988, a criação de Regiões Metropolitanas passa para as mãos do Governo Estadual. Em 1989, logo após a promulgação da Constituição Federal, prefeitos da região retomaram os debates sobre a metropolização. A então prefeita Telma de Souza (PT) defendeu o envolvimento do Poder Legislativo nesse processo e criticou a postura do governo estadual que definiu como “de cima para baixo” (D.O. URGENTE, 17/05/1989).

Em entrevista ao jornal “A TRIBUNA”, em 11/06/1989, a prefeita de Santos Telma de Souza defendia a idéia de que a prerrogativa do governo estadual de instituir Regiões Metropolitanas só teria sentido se realizada na perspectiva de descentralizar, transferindo o poder decisório para as metrópoles regionais e micro- regiões. Da mesma forma defendia a criação de um órgão regional composto por representantes dos Executivos e dos Legislativos municipais e por representantes da sociedade civil. Finalmente, defendia o nome de Região Metropolitana de Santos e a inclusão de cinco municípios, a saber: Santos, São Vicente, Cubatão, Guarujá e Praia Grande.

Em junho de 1991, o então presidente da EMPLASA, Jorge Wilheim, em entrevista ao jornal Primeira Página, afirmava que o processo de metropolização da Baixada Santista e de Campinas estava em andamento e que o projeto elaborado pela EMPLASA já havia sido entregue ao governador (na ocasião, Luiz Antonio Fleury Filho era o governador do Estado de São Paulo). O objetivo era instalar Conselhos Regionais (determinados pela Constituição Paulista), a partir do segundo semestre daquele ano. O projeto do governo já visava representação paritária entre o governo

estadual (50%) e os governos municipais (50%), o mesmo se dando com o aporte de recursos.

Em outubro prefeitos e vereadores reunidos na rede da Associação Paulista de Municípios (APM) discutiram o projeto da nova organização administrativa do estado e procuraram convencer o governador Fleury, a enviar, ainda naquele ano, o projeto de reformulação administrativa, que permitiria a criação de regiões metropolitanas, micro-regiões e aglomerados urbanos. A aprovação do projeto de lei pela Assembléia Legislativa, ainda em 1991, era considerado imprescindível pelos prefeitos da Baixada, pelo fato de 1992 ser um ano eleitoral.

Jorge Wilheim, presidente da EMPLASA, acreditava que o Projeto de Lei 19/91 seria aprovado até 15 de dezembro de 1991 e declarava “que os prefeitos façam pressão junto aos deputados para garantir a apreciação em regime de urgência”. Da mesma forma pensava o prefeito de Cubatão, Nei Serra:

Se os prefeitos querem avançar nesse assunto precisam fazer pressão já. Estamos entrando no último mandato que é um período de transição. Portanto, precisamos pelo menos começar a realizar um trabalho de consolidação das Regiões Metropolitanas para deixarmos aos nossos sucessores um processo mais avançado e moderno de administração e maior participação das regiões nas decisões do governo do estado. (A TRIBUNA, 15 de novembro de 1991).

No entanto, em entrevista, Jorge Wilheim confirmou que, tanto no governo Montoro, como no governo Fleury, não houve interesse na questão metropolitana. Os deputados também estariam mais interessados em manter a situação como estava do que atender ao pleito de alguns prefeitos da região.

Segundo o entrevistado Oswaldo Aly, tanto o PT, quanto o PSDB não tinham afinidades com Fleury e o governo estadual “não fazia nada” para a Baixada Santista. A estruturação do governo Fleury era padronizada:

Imaginavam que uma lei resolveria o problema, ao passo que nosso entendimento era criar clima entre os prefeitos da Baixada para que se amadurecesse o assunto e se constituísse numa força de baixo para cima para que a regulamentação da Região Metropolitana fosse feita em função do anseio de uma população de mais de um milhão e meio

de pessoas. [...] O problema todo era político-eleitoral, fazer seu substituto [...] todo anseio de manifestação atrapalhava. (em entrevista realizada em agosto de 2004).

Por outro lado, naquela ocasião, já se ressaltava a importância do Porto de Santos, na época responsável, de forma direta e indireta, por aproximadamente 100 mil empregos, como se verifica em artigo publicado em 1991:

Pode-se considerar que é o Porto o ponto principal para a concretização da metropolização haja vista que já exerce sua função de integração, não só a nível regional, mas nacional. Pó isso, algumas questões precisam ser discutidas, como, por exemplo, a modernização do porto equacionando os problemas que geram desconforto, perigo e conflitos com a população residente. (NEI SERRA, LEOPOLDIANUM, Revista de Estudos e Comunicações, volume XVIII, 1991, p. 23).

Em dezembro de 1992, os prefeitos eleitos das nove cidades que compõem a Região Metropolitana da Baixada Santista se reuniram com o intuito de buscar soluções para os problemas comuns que afligem a Região e elegeram nove temas prioritários (transporte coletivo, saúde, educação, destinação final do lixo, turismo, saneamento básico, habitação, população carente - meninos e meninas de rua e desenvolvimento econômico). Nessa ocasião, mais três cidades (Peruíbe, Mongaguá e Itanhaém) pleiteavam a inclusão na Região Metropolitana da Baixada Santista.

O prefeito de Santos, David Capistrano, criou, já no inicio do seu mandato, a Secretaria Extraordinária de Assuntos Metropolitanos - SAM, a ser comandado pelo Engenheiro Oswaldo Aly, com o intuito de promover o processo de integração dos municípios visando à metropolização. Para agilizar esse processo foi criada, informalmente, a Coordenadoria Regional de Metropolização (COREME), com representantes dos nove municípios, de forma a subsidiá-los em áreas como saúde, destinação final do lixo, saneamento básico. Uma das idéias de Aly era que o COREME se reunisse de forma alternada nos municípios da região, de forma a incentivar as municipalidades, já que na época os prefeitos “tinham medo de perder sua autonomia”, bem como havia, também, o receio de uma nova centralização.

Além das reuniões da COREME, uma série de atividades foi realizada pela SAM, num processo que envolveu programas como o I Encontro Estadual de Metropolização, realizado em outubro de 1993. A SAM sediou também algumas discussões que buscavam soluções regionais como o pacto metropolitano pela infância da Baixada Santista, destinação final do lixo doméstico, transporte intra-metropolitano e implantação do aeroporto civil metropolitano do Guarujá.

Da mesma forma, Capistrano procurou o prefeito de Guarujá, Ruy Gonzalez, com vista à integração na área de saúde. A criação de um aeroporto regional no Guarujá, para ativar o turismo, e a implantação de um anel ferroviário para o transporte de passageiros entre os municípios da Baixada Santista foram propostas discutidas pelos prefeitos de Santos e de Praia Grande.

A mobilização dos prefeitos era intensa. Em fevereiro de 1993, os prefeitos da Baixada Santista reuniram-se para debater problemas comuns, inseridos em mais uma etapa do processo da metropolização. Desta reunião, criaram-se grupos de trabalho para viabilização de soluções metropolitanas para os municípios da Baixada Santista e Litoral Sul. A participação dos novos prefeitos da região mostra a importância do trabalho suprapartidário para as soluções de problemas comuns. O encontro de prefeitos também foi assistido por empresários e vereadores, representantes do estado e pelo Deputado Federal Koyu Iha (PSDB).

Os prefeitos Ruy Gonzalez (Guarujá) e Edson Batista de Andrade (Itanhaém) sugeriram a formação de consórcios entre as prefeituras, como forma de não depender do Estado. Os encontros já produziam efeitos práticos. Além da criação de grupos de trabalho para a solução de problemas como transporte e destinação do lixo, outras medidas eram adotadas, tais como:

1. Os prefeitos de Santos e São Vicente criaram, em caráter experimental, uma linha intermunicipal entre as duas cidades;

2. O prefeito de Guarujá encaminhava pedido, assinado pelos nove prefeitos, para a instalação de um aeroporto civil na área da Base Aérea de Santos;

3. Os presidentes da Câmara de Cubatão e de Praia Grande levaram aos vereadores de toda a região proposta para que, em forma de consórcio, todas as prefeituras passassem a destruir o lixo hospitalar nas cidades onde há incineradores.

O então prefeito de Santos, David Capistrano, queixava-se da ausência de representantes do governo estadual nas reuniões realizadas (transporte, lixo e saúde) e afirmava que, “embora o governo do estado tenha o dever de contribuir para que os

projetos dêem resultados positivos, sua presença não é decisiva, pois há um conjunto de medidas que podem e devem ser tomadas pelo poder público municipal para viabilizar as metropolização de baixo para cima” (A TRIBUNA, 21/02/1993).

Os encontros entre os prefeitos da Baixada Santista e Litoral Sul levaram o Governo do Estado de São Paulo a acelerar o processo de metropolização. Na quarta reunião preparatória para a metropolização da Baixada Santista, cujo tema era habitação, houve a participação do Secretário de Planejamento e Gestão, Ernesto Lozardo, que apoiou as iniciativas e marcou uma reunião na Capital com todos os prefeitos. Nesta reunião, ocorrida dez dias depois, o secretário aprovou de imediato a proposta dos prefeitos em torno da criação do Conselho Extraordinário de Desenvolvimento da Baixada Santista, órgão com o objetivo de buscar soluções integradas para os problemas regionais e com a atribuição de definir prioridades para intervenções na área metropolitana. Lozardo garantiu que o governador Fleury agilizaria a elaboração do projeto de lei complementar que cria a Região Metropolitana da Baixada Santista para que fosse votado o mais rápido possível.

O prefeito de Santos, David Capistrano, disse que a região não pode continuar esperando a aprovação da lei, “pois o processo já foi deflagrado de baixo para cima” (D. O. URGENTE, 12/03/93).

Os prefeitos defendiam a tese de que o conselho iniciasse rapidamente seus trabalhos, para interferir na elaboração da LDO do governo estadual para o ano seguinte, de forma a incluir recursos a serem destinados à região.

Ainda em março foi criada outra comissão executiva, formada pelos secretários municipais de turismo para discutir o turismo de massa e a cota de ônibus de excursionistas que cada cidade deveria receber. Também foram discutidos a construção do centro de convenções, o desenvolvimento do setor náutico e a construção de marinas, como forma de fortalecimento da economia regional. Finalmente, também foi discutida a elaboração de um plano macro diretor do turismo na região e a criação de um calendário regional de eventos, para evitar sobreposição de datas de diferentes municípios. Finalmente em abril foi instituída a Comissão Executiva da área educacional.

Foram ao todo nove encontros de prefeitos e secretários da região com o intuito de acelerar o processo de metropolização e buscar soluções comuns para os problemas regionais. Foram propostas sugestões por setores, e no final foi elaborado um documento aprovado por todos os prefeitos.

Uma mostra dos resultados positivos dos encontros de prefeitos para a metropolização foi a unificação dos dirigentes municipais para que a Baixada Santista fosse desmembrada do terceiro grupo, no qual se situam também os municípios da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê e passasse a ter seu próprio representante no Conselho Estadual de Recursos Hídricos.

Outra aparente conquista da região foi a criação do Conselho Extraordinário de Desenvolvimento da Baixada Santista, formado pelos nove prefeitos da região e por representantes do governo do estado. Entre suas atribuições estava a de estabelecer prioridades para a região e elaborar subsídios para LDO estadual. Os prefeitos encaminharam ao governador, para o ano de 1994, o pedido de inclusão de US$ 150 milhões.

No entanto, as críticas do prefeito David Capistrano continuavam. Em 16 de setembro de 1993, o prefeito de Santos encaminhou aos demais prefeitos e à Assembléia Legislativa um documento protestando contra o descaso do governador do estado em relação aos esforços metropolitanos dos municípios da Baixada Santista.

Em 28 de outubro de 1993 foi realizado, em Santos, o Encontro Estadual de Metropolização. Foi consenso entre os expositores que o fortalecimento do poder municipal é o mais eficaz instrumento para viabilizar a democracia plena e a real integração dos municípios metropolitanos. Outra importante conclusão do Encontro é que o Estado interfere e, por vezes, até coloca obstáculos para a metropolização dos municípios (grifo nosso).

O prefeito de São Vicente lembrou que sua cidade e Santos buscaram uma alternativa para o transporte coletivo, só que a solução foi impedida pelo DER, órgão do governo estadual. O prefeito Luiz Carlos de Luca Pedro (São Vicente) relatou os esforços para que São Vicente conseguisse que Cubatão aceitasse queimar o lixo hospitalar no seu incinerador. Depois que as duas Câmaras aprovaram a medida, a CETESB, órgão estadual, multou São Vicente e interditou o serviço.

O Encontro, que aguardava a presença do governador Fleury para o seu encerramento, terminou sem a sua participação. No entanto, o objetivo de despertar a consciência política para a autonomia municipal e para a integração dos municípios na luta por um novo perfil administrativo foi alcançado.

Apesar disto, até maio de 1994 o processo não havia avançado. O então prefeito de Praia Grande, Alberto Mourão, mostrava sua desilusão com o rumo tomado pelo processo de metropolização: “Desde o começo disse que frustraria a população.

Não podemos esperar por soluções dos governos do estado ou federal. Nós é que é que devemos encontrar a melhor saída, firmando consórcios entre os municípios. Depois, podemos chamar como parceiros o Estado ou Governo Federal” (A TRIBUNA, 08/05/1994).

Como exemplo, o fato do lixo hospitalar da Praia Grande continuar “viajando” 70 quilômetros até a Capital para ser incinerado, quando na Baixada havia dois incineradores operando com capacidade ociosa.

Já o prefeito de Cubatão José Osvaldo Passarelli argumentava que sem a legislação os esforços se perderiam por falta de amparo:

O Conselho Regional de Metropolização – COREME tem assessorado os prefeitos e apresentado resultados dos grupos de trabalho que desenvolveram os nove temas. Mas nenhum avançou. Os problemas foram identificados, mas a solução não veio. (A TRIBUNA, 08/05/1994).

No caso de São Vicente os maiores problemas como o do lixo, da habitação, do saneamento e da saúde continuavam sem a tão esperada solução metropolitana. Já para o coordenador de Assuntos Metropolitanos da Prefeitura de Guarujá, João Carrasco, a discussão sobre os problemas comuns dos municípios da Baixada Santista e Litoral Sul contribuiu, principalmente, para a obtenção de resultados positivos na área de saneamento básico.

Ao analisar todo o processo que envolvia a metropolização da Baixada Santista, o Secretário Municipal de Assuntos Metropolitanos de Santos, Oswaldo Aly, manifestava sua confiança no êxito da metropolização, entendendo como superáveis as eventuais divergências nos campos político-partidário e ideológico entre os prefeitos, mesmo em um ano eleitoral:

A par da criação formal da região Metropolitana... os grupos de trabalho das prefeituras têm se reunido, debatidos os temas e encontrado alternativas que, para serem executadas, dependem do sinal verde dos prefeitos. (A TRIBUNA, 16/05/94).

Como exemplo, o secretário citava a questão da destinação final do lixo, trabalho desenvolvido pela Coordenadora Regional de Metropolização que contou com a participação de técnicos do governo do estado.

Em maio foi realizado o outro encontro de prefeitos envolvidos no processo de metropolização. O encontro teve como objetivo retomar assuntos ligados a Metropolização. A falta de interesse e iniciativa política, bem como a morosidade e a falta de encaminhamento das soluções foram os principais problemas identificados. As questões mais polêmicas foram as relacionadas à destinação final e tratamento do lixo, principalmente no que se refere à regulamentação da utilização de incineradores e aos problemas causados pelos lixões, transporte coletivo, saúde e habitação.

O prefeito de Praia Grande, Alberto Mourão, afirmou que a metropolização