Modelo conceptual

Desenvolver indicadores para o sector da Defesa coloca problemas e desafios acrescidos. A Defesa intercepta muitos outros sectores da actividade económica, nomeadamente, transportes, indústria, energia, entre outros, pelo que as interacções ambientais são reflexo dessa diversidade. Acresce a isto, a estrutura organizacional complexa e a expressiva dimensão no contexto nacional. Avaliar a contribuição das políticas do sector para a melhoria do desempenho ambiental, é igualmente uma tarefa difícil. Tal como

sublinhado por Carter et al. (1992), é um problema reconhecido que é praticamente impossível efectuar a avaliação dos resultados de uma medida política. Esta situação é particularmente válida em sectores como o da Defesa, onde é assinalável a interacção com outras políticas sectoriais. Assim, em face deste enquadramento, “o que avaliar?” é uma das tarefas mais importantes. Todavia, dever-se-á também referir que apesar da dificuldade intrínseca à avaliação de políticas, tal não significa que se não deva procurar efectuar essa avaliação. Se a política estiver estruturada de forma consistente, contendo objectivos e metas, as dificuldades de avaliação serão parcialmente mitigadas.

Tal como foi demonstrado ao longo do capítulo sobre a análise e discussão dos modelos conceptuais de indicadores ambientais, actualmente existentes, verifica-se uma ampla proliferação de modelos aparentemente distintos, mas na generalidade com funções e propriedades semelhantes. Este cenário tem contribuído para que as dificuldades de comparação entre sistemas de indicadores sejam ainda mais agravadas, apesar de muitas vezes os indicadores serem os mesmos, mas com designações diferentes. Não obstante, a utilização de um único modelo conceptual de indicadores que satisfaça todas as necessidades, é provavelmente um cenário irreal e pouco coerente com a diversidade inerente. Um ponto também importante reside em desenvolver e seleccionar os indicadores pelo seu valor intrínseco, e não pelo “rótulo” atribuído por determinada categoria de um dado modelo conceptual.

Assim, tendo por referência este cenário procurou adoptar-se um modelo conceptual de Indicadores de Desempenho Ambiental (IDA) que se revelasse adequado para o sector público, e em particular para o sector da Defesa. Aproveitar as mais valias dos modelos existentes, responder a singularidade do domínio em causa, e procurar colmatar eventuais lacunas dos modelos actualmente mais utilizados à escala internacional, foram pré-condições tidas em conta no desenvolvimento do modelo a adoptar.

Nesta linha, desenvolveu-se um modelo conceptual de indicadores que visa contribuir para a gestão e avaliação do desempenho ambiental sectorial, com aplicação ao sector da Defesa – SEPI (Sectoral Environmental Performance Indicators) – que teve por suporte alguns dos principais modelos existentes (PSR, OECD (1993); DPSIR, RIVM (1995) e RIVM/UNEP (1997); PSR/E, USEPA (1995a)) e o modelo INDICAMP, Ramos et al. (2004c), desenvolvido no âmbito do presente trabalho de investigação (Anexo I.1). O modelo adoptado é baseado numa abordagem sistémica, traduzindo as principais relações entre as diferentes categorias de indicadores (actividade, pressão, estado,

impactes-efeitos, respostas e meta-desempenho) (Figura 3.2). O modelo traduz também a

necessidade de organizar conteúdos, identificar uma plataforma de vocabulário comum e assegurar uma cobertura equilibrada das diferentes vertentes do desempenho ambiental.

Processo de transformação Resultados IDp: Pressões da unidade/sector no ambiente IDe: Estado do ambiente (integrado nas unidades e externo) IDi: Impactes- Efeitos no ambiente e na saúde Fluxos de Saída Fluxos de Entrada Acções-decisões IDa: Actividade da Unidade/Sector

Missões, projectos e actividades do sector: serviços e/ou produtos

(componentes: gestão/administrativa, operacional, logística e formação/instrução)

ID_r: Respostas da unidade/sector e da sociedade Impactes na sociedade: - Alterações do estado - Mudanças de comportamento ID_m: Meta- -Desempenho Desempenho ambiental Influências

Figura 3.2. Modelo conceptual para selecção e desenvolvimento de indicadores de desempenho ambiental – SEPI.

Este modelo conceptual parte de um conjunto de pressupostos que permitem sustentar a sua adopção: todos os domínios do sector público têm uma componente comum e uma componente específica; os IDA devem dar resposta às necessidades intrínsecas do sector, bem como às solicitações de informação de instituições externas, quer de âmbito nacional, quer de âmbito internacional; a informação veiculada pelos indicadores deverá poder ser comparada e divulgada o mais amplamente possível, nomeadamente junto dos organismos que tutelam o domínio ambiental.

O modelo foi concebido em primeiro lugar para o nível sectorial, ainda que tenha também como objectivo poder ser aplicado à escala local, de uma organização ou instalação individual. Assumiu-se como referencial principal o sistema ambiental e sócio-económico, no qual está inserido todo o sector público, e naturalmente o sector da Defesa e as respectivas organizações que o compõem.

O modelo de indicadores SEPI foi concebido tendo em conta os fluxos de entrada-

processos-saída-resultados, considerados no modelo proposto por Carter et al. (1992), no

contexto de indicadores de desempenho para o sector público. Armstrong e Baron (1998), no âmbito da gestão do desempenho, sublinham também que as medidas de desempenho podem ser baseadas na análise das entradas e saídas da organização. Estes fluxos sectoriais são assumidos como a base do modelo conceptual de indicadores de desempenho ambiental, SEPI. Contudo, deverá ser sublinhado que este tipo de abordagem, quando aplicado ao sector público, é geralmente complexo, tal como referido

por Flynn (2002) para os problemas associado à medição dos fluxos de saída, ou ainda Boland e Fowler (2000) para a avaliação de resultados. Apesar destas eventuais limitações, o modelo SEPI foi desenvolvido de forma a poder reflectir os principais fluxos de materiais, energia, água, resíduos, efluentes, produtos, serviços e informação, associados a serviços públicos, e em particular os relacionados com as missões e actividades do sector da Defesa. Os fluxos de entrada e saída estão relacionados com as

pressões no ambiente mas também com respostas a problemas ambientais. Os

resultados estão essencialmente associados com as categorias de estado do ambiente

e/ou com impactes-efeitos, e são particularmente difíceis de avaliar, e em muitos casos, praticamente impossível. No sector público, as pressões podem não ter o formato “tradicional” (nomeadamente as componentes relacionadas com fluxos de saída), quando comparados com o sector privado. Por exemplo um produto no sector público poder ser uma política, na qual os potenciais efeitos (negativos e/ou positivos) são maioritariamente indirectos e muito difíceis de avaliar.

Este modelo mostra como a actividade do sector (IDAa) origina pressões no ambiente

(positivas e/ou negativas) (IDAp), as quais modificam o estado do ambiente (IDAe). A

variação do estado pode originar impactes-efeitos nos ecossistemas (a várias escalas espaciais), na saúde pública ou nos materiais (e.g. património arquitectónico) (IDAi),

levando a respostas do sector e da sociedade em geral (IDAr), com medidas de gestão e

políticas, nomeadamente taxas, normas técnicas, reclamações, adesão social, entre muitas outras (ver linhas tracejadas na Figura 3.2). O modelo SEPI pretende também dar resposta a alguns dos pontos fracos dos principais modelos de indicadores, baseados no PSR, em particular, garantir que a categoria de respostas não se limita apenas a medidas de “fim de linha”, que resultam só depois de existirem alterações no estado do ambiente e/ou com ocorrência de impactes. Os indicadores de resposta no modelo SEPI podem traduzir-se em medidas dirigidas à origem dos problemas, quer ao nível da actividade, quer ao nível das pressões. A terminologia utilizada para a categorização dos indicadores segue de perto os conceitos apresentados nos modelos que estiveram na base do desenvolvimento de SEPI.

A montante dos IDA deverão existir indicadores de diagnóstico das missões/actividades, produtos e serviços do sector da Defesa, que permitam enquadrar as principais características, quantitativas e qualitativas, e em particular o desempenho global do sector DND/CF (2000a). Assim, os indicadores de actividade (IDAa) são especialmente úteis

para caracterizar o desempenho sócio-económico e o funcionamento do sector, retratando o grau de desenvolvimento, incluindo aspectos de dimensão e estrutura, como assinalado por EEA (2000b) para uma categoria de indicadores semelhante. Tal como sugere para o caso das empresas Personne (1998), incluem-se também, pressões directas (fluxos) e

indirectas (práticas associadas aos fluxos ou pressões não directamente controlados pelo sector).

Contudo, a utilização e o desenvolvimento completo de IDAa está para além do âmbito e

objectivos do presente trabalho, uma vez que muitas das potencialidades desta vertente estão associadas à avaliação de desempenho global do sector.

O modelo inclui também uma categoria designada por meta-desempenho (IDAm) com o

objectivo de avaliar a eficácia dos próprios indicadores de desempenho nas suas diferentes categorias (Figura 3.2). A este nível, os indicadores IDAm procuram avaliar a

eficácia e o esforço associado à implementação e operação do programa de indicadores de avaliação do desempenho ambiental. Em certa medida, os indicadores de meta- desempenho poderão ser vistos como indicadores de resposta à escala da organização ou indicadores de gestão (na nomenclatura ISO), em que o referencial é o próprio sistema de IDA. Não obstante, estes devem ser distinguidos dos indicadores de resposta IDAr, que

descrevem as respostas do sector e da sociedade, e cujo referencial é o sistema ambiental/sócio-económico. Os indicadores de meta-desempenho permitem essencialmente o seguinte: (i) quão apropriado são os IDA, podendo conduzir a revisões e melhorias; (ii) avaliação das actividades de monitorização do desempenho e respectivos resultados; (iii) avaliação da eficácia do sistema de medida do desempenho ambiental, incluindo das medidas de mitigação/gestão dos impactes ambientais significativos.

Os indicadores de impactes-efeitos (IDAa) são especialmente importantes porque avaliam

o efeito resultante de uma determinada actividade. As categorias de estado e impacte-

efeitos apresentam especial dificuldade de determinação e análise, quando considerado o

sector na sua totalidade, facto também destacado em EEA (2000b). Algumas das razões que justificam esta dificuldade prendem-se, por um lado com os limites de uma entidade, neste caso o sector, que actua em múltiplas escalas espaciais e temporais, e por outro lado, com a natureza das actividades de serviço público, muitas vezes associadas a fluxos de saída ou “produtos” que se traduzem em políticas, programas, ou planos, introduzindo maior complexidade na avaliação nos impactes ambientais, em especial os indirectos e os cumulativos. Esta dificuldade é atenuada quando se trata de unidades individualizadas pertencentes ao sector; contudo, mesmo nestes casos importa referir que a delimitação da fronteira assumida para a análise destes indicadores terá de seguir critérios claros, designadamente: (i) a área a considerar em primeiro lugar é aquela que está sob tutela de determinada unidade; (ii) e em segundo lugar, a área próxima que envolve externamente determinada unidade, apesar de não estar sob tutela dessa organização; o limite desta área próxima deverá ser fixado caso a caso. Especial atenção deverá ser dada para os casos em que a unidade se enquadre numa área sensível, do ponto de vista ambiental ou

patrimonial (e.g. áreas protegidas; sitos da rede Natura 2000; áreas de protecção dos monumentos nacionais e dos imóveis de interesse público).

O modelo conceptual foi equacionado para poder ser integrado na gestão global de desempenho. O ambiente é assumido como uma componente específica, o qual assume um papel particular na gestão e avaliação do desempenho de um sector ou unidade individual, tal como acontece com o desempenho financeiro. Os indicadores de actividade são a conexão preferencial com o desempenho de componentes “não-ambientais”, podendo ligar com outro modelo conceptual de avaliação do desempenho das missões e actividades. A integração entre as várias componentes da gestão e avaliação de desempenho constitui um objectivo fundamental.