Modelos na gestão e avaliação de desempenho

Relacionado com a gestão do desempenho do sector público estão três componentes designadas por “três Es” (Figura 2.3), associadas a modelos simples de fluxos de entrada,

processo e fluxos de saída, construídos para organizações. Nesse modelo conceptual

especialmente associado às entradas na organização); Eficiência (rácio entre as saídas e as entradas de uma organização; recursos utilizados para produzir um determinado produto ou serviço) e Eficácia (associado ao valor das saídas; em que medida essas saídas preenchem os objectivos, necessidades e requisitos da organização; poderá ainda ser visto como os impactes que têm os fluxos de saída no alcançar dos objectivos, ou simplesmente os resultados da actividade da organização). Em algumas situações os

resultados desejados coincidem com saídas que traduzem o menor custo por cada

unidade de produto/serviço. Nestes casos, existe alguma sobreposição entre a eficiência e a eficácia (representado na figura pelo “valor do dinheiro”) (Boland e Fowler, 2000). Assumindo os três fluxos fundamentais associados a uma organização pública, entradas,

saídas e resultados, verifica-se que a avaliação dos resultados é normalmente de

natureza qualitativa, sendo moroso e difícil de medir, reflexo da maior complexidade inerente (Boland e Fowler, 2000). Já foi mesmo admitido a impossibilidade de medir os

resultados de uma organização (Smith 1995 fide Boland e Fowler, 2000). Medir a Eficácia

é um tarefa algo complexa, pois uma das dificuldades principais é saber quais os resultado desejados, uma vez que os objectivos, as missões e orientações estratégicas das organizações são frequentemente modificados e interdependentes entre diferentes organizações. Assim, perceber e delimitar os objectivos/missão da organização é um primeiro passo fundamental na avaliação do desempenho de uma organização. Flyn et al. (1988) fide Carter et al. (1992) salientam que na prática a eficácia pode significar simplesmente o alcançar das metas.

Fluxos de

entrada (I) Processo de Fluxos desaída (O) Resultados (R)

transformação Comparação Eficiência (E2) Eficácia (E3) Combinação entre E2e R

Rácio entre saídas e entradas

Valor do dinheiro Economia (E1)

Figura 2.3. Relações entre diferentes medidas de desempenho de uma organização pública (Adaptado de Boland e Fowler, 2000).

Carter et al. (1992) sublinham, também, a importância de medir o impacte de uma actividade, em detrimento da actividade per si, isto é, dando ênfase aos resultados da actividade e não apenas aos fluxos de saída. No entanto, em muitos casos é difícil medir os resultados de determinada actividade, designadamente ao nível dos impactes na sociedade.

De acordo com Flynn (2002), existem duas grandes categorias de resultados: (i) alteração do estado (e.g. o objectivo do serviço poderá ser melhorar a qualidade da saúde de uma pessoa, a durabilidade de uma rodovia ou a qualidade da água); (ii) Mudança de

comportamento (e.g. intervenção dos técnicos de ambiente no sentido de mudar o

comportamento dos cidadãos em relação à reciclagem).

Os resultados da avaliação de desempenho implicam a classificação entre organizações com bom e fraco desempenho, podendo reflectir-se posteriormente a vários níveis da vida da organização, nomeadamente nos fundos/recursos públicos que lhe são atribuídos e na imagem pública.

Associados às três componentes principais da figura 2.3 poder-se-á sintetizar o seguinte:

fluxos de entrada – recursos humanos, materiais, premissas, dinheiro empregue para

fornecer o serviço; fluxos de saída – o serviço prestado ao público e os diferentes “subprodutos” desse serviço ou produto (e.g. emissões poluentes; resíduos); resultados – o impacte e o valor do serviço prestado.

Flynn (2002) refere que algumas organizações incorporam ainda um quarto “E”, Equidade. Esta dimensão procura traduzir em que medida o acesso aos serviços é equitativo, e quão apropriados são esses serviços, em face das necessidades daqueles que deverão ser possibilitados de usá-los. Carter et al. (1992) sugerem que a equidade deverá ser a linha de base dos indicadores de desempenho para qualquer serviço público, apesar de considerarem difícil integrar este quarto “E” no modelo dos “três Es”, dada a ambiguidade conceptual inerente. Equidade poderá traduzir a igualdade e justiça entre grupos ou descriminação positiva para grupos desfavorecidos.

É normalmente admitida como a situação desejável aquela em que as medidas de desempenho são comparadas com metas preestabelecidas, permitindo avaliar o desempenho da organização em relação ao aspecto medido. Contudo, Carter et al. (1992) alertam para as limitações associadas a este cenário, focando outras formas de comparar os níveis de desempenho, nomeadamente através da comparação com valores históricos da organização, a comparação com subunidades da organização ou com organizações externas. Os autores ressalvam que também existem limitações associadas a estas formas de avaliar o desempenho. Neste âmbito, é ainda sugerido um esquema conceptual de classificação de indicadores de desempenho consoante o uso:

ƒ Prescritivo: indicadores de desempenho associados a metas e objectivos; fornecem medidas precisas em termos de entradas, saídas e resultados, baseados em níveis claros de bom e fraco desempenho; no entanto, este tipo de indicador é de difícil concretização, pois muitas vezes as organizações têm poucas medidas precisas;

ƒ Descritivo: apenas registam as variações de um determinado indicador; a maioria das organizações públicas têm tendência a utilizar este tipo de indicadores;

ƒ Negativo: os indicadores não estão necessariamente associados a metas ou objectivos mas a elementos que não devem ocorrer numa organização em bom funcionamento; operam como um sinal de alarme (e.g. nº de soldados mortos em situações de treino).

De acordo com esta classificação, os indicadores prescritivos são normalmente uma ferramenta de gestão top-down, que conduz a um estilo de gestão de comando. Os indicadores descritivos operam a qualquer nível da organização, sugerindo um estilo de gestão mais persuasivo. Distanciado de um simples exercício top-down, a avaliação do desempenho envolve necessariamente um processo de negociação complexo e muitas vezes político, entre os diferentes níveis de gestão e de actividade.

No seguimento de serem reconhecidas as limitações de medir o desempenho das organizações apenas sustentado na vertente financeira, sublinhado por vários autores (e.g. Flynn, 2002; Kaplan e Norton, 1996), vários modelos de avaliação do desempenho têm sido propostos. Artley e Stroh (2001) referem que as medidas equilibradas de desempenho (balacing performance measures) surgiram em 1992 quando Robert Kaplan e David Norton introduziram o Balanced Scorecard (BSC).

O BSC surge como um novo modelo para integrar medidas que derivem da estratégia da organização. Traduz a missão e a estratégia de uma organização num conjunto compreensível de medidas de desempenho (financeiras e não financeiras) que fornecem a plataforma para um sistema estratégico de gestão e medida. O BSC coloca ênfase em atingir os objectivos financeiros mas inclui, também, os factores que conduzem a esses objectivos financeiros. O BSC deve traduzir a missão e estratégia de uma organização em objectivos e medidas tangíveis. As medidas representam um balanço entre medidas externas para os investidores e restantes agentes interessados, e medidas internas dos processos críticos para o negócio, inovação, aprendizagem e crescimento. As medidas são um balanço entre medidas dos resultados – originados por esforços passados – e medidas que condicionam o desempenho futuro. O BSC é também um balanço de medidas dos resultados, objectivas e facilmente quantificáveis, e medidas subjectivas, relacionadas com os factores que conduzirão o desempenho. Permite ainda um balanço entre objectivos de curto prazo e objectivos de longo prazo. Um bom BSC deve ter uma combinação de medidas de resultados (indicadores lagging) e de medidas associadas aos factores impulsionadores do desempenho (indicadores leading) da estratégia da organização (Kaplan e Norton, 1996). O scorecard mede o desempenho de uma organização através do balanço de quatro perspectivas (Figura 2.4):

ƒ Financeira (e.g. retorno do investimento; valor acrescentado);

ƒ Clientes (e.g. satisfação dos clientes; retenção de clientes; aquisição de novos clientes);

ƒ Processos internos do negócio (e.g. qualidade; tempo de resposta; introdução de novos produtos);

ƒ Aprendizagem e crescimento (e.g. satisfação dos empregados; disponibilidade de sistemas de informação).

Visão e Estratégia

Clientes “Para atingir a nossa visão, como devemos aparecer aos nosso clientes?” Obj ectiv os Med idas Met as Inici ativ as Clientes “Para atingir a nossa visão, como devemos aparecer aos nosso clientes?” Obj ectiv os Med idas Met as Inici ativ as Obj ectiv os Med idas Met as Inici ativ as Aprendizagem e Crescimento “Para atingir a nossa

visão, como vamos sustentar a nossa capacidade de mudar e melhorar?” Obj ectivo s Med idas Met as Inici ativ as Aprendizagem e Crescimento “Para atingir a nossa

visão, como vamos sustentar a nossa capacidade de mudar e melhorar?” Obj ectivo s Med idas Met as Inici ativ as Obj ectivo s Med idas Met as Inici ativ as

Processos internos do negócio “Para satisfazer os

nossos agentes interessados, que processos temos que efectuar muito bem?”

Obj ectiv os Med idas Met as Inici ativ as Processos internos do negócio “Para satisfazer os

nossos agentes interessados, que processos temos que efectuar muito bem?”

Obj ectiv os Med idas Met as Inici ativ as Obj ectiv os Med idas Met as Inici ativ as Financeira

“Para ter sucesso financeiro, como devemos aparecer aos nossos accionistas?” Obj ectiv os Med idas Met as Inici ativ as Financeira

“Para ter sucesso financeiro, como devemos aparecer aos nossos accionistas?” Obj ectiv os Med idas Met as Inici ativ as Obj ectiv os Med idas Met as Inici ativ as

Figura 2.4. Balanced Scorecard fornece um modelo que traduz uma estratégia em termos operacionais (Kaplan e Norton, 1996).

O modelo BSC surge num contexto onde as empresas estão no meio de uma transformação revolucionária. A época da competição baseada na industrialização está a mudar para época da competição baseada na informação. A produção em massa e o fornecimento de produtos e serviços normalizados terá de ser substituída pelo fornecimento de produtos e serviços flexíveis, receptivos, de alta qualidade, inovadores, que podem ser individualizados para diferentes segmentos de clientes. A inovação e melhoria de produtos, serviços e processos terão de ser geradas por requalificação dos empregados, alta tecnologia de informação e alinhamento dos procedimentos organizacionais. Para acompanhar e medir o sucesso (ou fracasso) de uma organização que decide investir neste tipo de capacidade, os mecanismos financeiros tradicionais não permitem dar resposta. Estes instrumentos, desenvolvidos para empresas da época da industrialização, medem eventos do passado, e não investimentos em capacidades que podem produzir valor para o futuro. Os autores do BSC sublinham ainda que o impacte da era da informação será ainda maior nas organizações de serviços do que nas

organizações industriais, especialmente nos sectores dos transportes, serviços públicos, comunicações, finanças, cuidados de saúde, existindo, confortavelmente, há décadas em ambientes não competitivos.

O BSC sublinha que as medidas financeiras e medidas não financeiras devem ser parte dum sistema de informação para os empregados, a todos os níveis da organização. Mais do que um sistema de medida, o BSC é um sistema de gestão estratégica. O BSC pode ser utilizado para:

ƒ Clarificar e ganhar consenso sobre a estratégia; ƒ Comunicar a estratégia da organização;

ƒ Alinhar à estratégia as metas dos departamentos e do pessoal;

ƒ Ligar os objectivos estratégicos a metas de longo prazo e orçamentos anuais; ƒ Identificar e alinhar iniciativas estratégicas;

ƒ Conduzir revisões estratégicas periódicas e sistemáticas; ƒ Obter respostas para aprender e melhorar a estratégia.

A atenção e a aplicação primária do BSC foi o sector das organizações baseadas no lucro (sector privado), no entanto, é ainda maior a oportunidade do scorecard melhorar a gestão de organizações governamentais ou outras organizações sem fins lucrativos. No mínimo, a perspectiva financeira fornece claramente um objectivo a longo prazo para as organizações que buscam o lucro. Contrariamente, a perspectiva financeira constitui uma restrição, e não um objectivo, para organizações governamentais e não lucrativas. Estas organizações devem limitar as suas despesas de acordo com os valores orçamentados. Contudo, o sucesso destas organizações não pode ser medido sobre a distância que separa as despesas do valor orçamentado. Por exemplo uma redução das despesas de 10 % do orçamento, não reflecte nenhum sucesso se a missão ou os constituintes foram severamente comprometidos. O sucesso destas organizações passa por avaliar se as necessidades dos constituintes da organização foram atingidas de forma efectiva e eficiente. Objectivos tangíveis deverão ser estabelecidos para utentes/clientes e constituintes. Recentemente, os departamentos e agências públicas em todo o mundo estão a ser pressionados para tornarem estas organizações mais “responsabilizáveis” para com todas as partes interessadas. Em muitas situações as respostas têm sido traduzidas na contratação externa de empresas privadas para assegurar funções de organizações públicas, ou simplesmente na eliminação de algumas dessa funções. Os autores apresentam alguns exemplos de organização públicas que estão a aplicar o BSC,

por vezes em versões adaptadas às realidades do sector em causa, dando particular ênfase à vertente dos empregados e clientes/utentes.

A partir do desenvolvimento do BSC surgiram várias adaptações deste modelo, ainda que todos estes modelos assentem em dois elementos chave: um conjunto equilibrado de medidas e um conjunto de perspectivas estratégicas focadas no negócio. Neste âmbito Artley e Stroh (2001) apresentam para além do BSC, os seguintes modelos:

(a) The Critical Few Performance Measures – baseado na selecção de um conjunto restrito de medidas críticas para a avaliação de desempenho, traduzindo um equilíbrio entre exigências internas e externas, bem como entre medidas financeiras e não financeiras; apesar de sublinharem que não existe um número “mágico” de medidas, apontam uma gama entre 3 e 15 medidas por cada nível dentro da organização, dependendo contudo da complexidade da organização;

(b) Performance Dashboards ou Tableau de Bord – é um sistema de informação executiva que contém medidas financeiras e não financeiras, tais como, indicadores do sucesso da estratégia utilizada; Muitos dos dashboards são baseados em índices com atribuição de ponderações;

(c) Malcom Baldrige National Quality Award Criteria – instituído em 1988 para promover a gestão da qualidade total (GQT). Desde a GQT que o conceito tem evoluído e passado por muitas alterações, sendo actualmente denominado por muitos autores por “melhoria contínua” ou “reengenharia”; este conceito é integrado nas operações diárias da organização e é um modelo baseado em sete diferentes perspectivas, financeiras e não financeiras, às quais são atribuídos pontos para efectuar a avaliação.

Além de também fazerem referência ao BSC, Brignall e Modell (2000) apontam também os modelos desenvolvidos por Lynch e Cross (1991) – Performance Pyramide – e Fitzgerald et al. (1991) – Results and Determinants Framework –, referindo que têm sido adoptados por organizações que procuram estar na dianteira da avaliação do desempenho.