Modelo de avaliação BSC adaptado por Niven

Historicamente, também se direcionou a gestão de desempenho no setor público quase exclusivamente para a dimensão financeira. Desde a década de 60, utilizaram-se inúmeros sistemas de medição de desempenho, como programas de planejamento, programação e orçamento, gestão por objetivos e orçamento base zero empregado pelo governo americano (NIVEN, 2003; KLITGAARD e LIGHT, 2005). Para Norton e Kaplan (1997), a visão e as

estratégias empresariais direcionam os objetivos estratégicos de cada uma das quatro perspectivas propostas pelo modelo BSC. Para cada objetivo estratégico, relaciona-se um ou mais fatores críticos de sucesso, os quais definem os indicadores de desempenho. No contexto do setor público, embora o governo não seja uma organização controlada por acionistas e clientes, possui um orçamento público baseado nas contas públicas (receitas provenientes de tributos e despesas), além de ter toda a sociedade (cidadãos e empresas) como usuária dos seus serviços. Deve-se cumprir o orçamento público em função de regras de governabilidade específicas e leis de responsabilidade fiscal, já que este é o instrumento pelo qual o governo estima as receitas que irá arrecadar, e fixa os gastos que espera realizar durante o ano. Assim, podem se adaptar as perspectivas financeiras e de clientes presentes no modelo BSC a partir das perspectivas do orçamento público e dos cidadãos e demais stakeholders que transacionam com o governo para obtenção de informações e de serviços públicos.

A partir do modelo BSC proposto por Kaplan e Norton (1997), Niven (2003) propôs uma adaptação para ser utilizada por organizações públicas, em que as quatro perspectivas, financeira, cliente, processos, e inovação e aprendizado, tornam-se, respectivamente: orçamento público, cidadãos e empresas, processos internos, e inovação e aprendizado (Figura 9). Segundo o modelo BSC, a visão e a estratégia corporativa definem os objetivos estratégicos e os fatores críticos de sucesso; os indicadores de desempenho associam-se aos objetivos estratégicos. No modelo proposto por Niven (2003), a visão estratégica do governo é expressa por políticas públicas e estratégias de e-gov específicas. Os indicadores de desempenho também são decorrentes das estratégias e estabelecidos em função das categorias de desempenho relevantes.

Perspectivas do BSC Processos Inovação e Aprendizado Cliente Financeira Visão e Estratégias Norton e Ka pl an (1 99 7) N iv en (200 3) CIDADÃO NEGÓCIOS GOVERNO Financeiro (Orçamento Público) Financeiro (Orçamento Público) Inovação e Aprendizado Inovação e Aprendizado Processos Internos Processos Internos Perspectiva Social “Cidadão

Perspectivas dos Processos Internos e dos Servidores Públicos Perspectiva Financeira E s tr atégias de e- gov e p o lí ti c a s pú b lic a s Perspectiva Interna do Governo

Figura 9 – Adaptação da estrutura de análise de desempenho do BSC.

Fonte: Elaborado pelo autor com base em Norton e Kaplan (1994) e Niven (2003).

Concebeu-se o modelo proposto por Niven (2003) com o objetivo de medir e avaliar o desempenho das organizações públicas. No entanto, a literatura apresenta casos de implementação desse modelo voltado à medição de desempenho para programas de governo eletrônico. Embora o modelo contemple a perspectiva externa (visão do cidadão e empresas), ele ainda é fortemente centrado em indicadores puramente tecnológicos, sem que se aprofunde nos indicadores relativos aos aspectos subjetivos da percepção do cidadão quanto aos serviços públicos eletrônicos oferecidos no meio virtual.

A OECD (2002) ressalta que as formas mais comumente identificadas de avaliação de desempenho para e-gov não consideram benefícios agregados das dimensões internas (eficiência) e externas (impactos sociais e políticos). Propõe quatro metodologias para medição de desempenho e de impactos de programas de governo eletrônico: matriz de resultados e objetivos, modelo baseado no Balanced Scorecard, modelo de custo-benefício e modelo de efetividade de custos. O ponto comum entre esses modelos é postular que os indicadores de desempenho e de impactos devem considerar o envolvimento próximo dos stakeholders, e devem se associar a objetivos específicos, como aumentar os níveis de acesso ao e-gov em diferentes grupos sociais, aumentar o uso de soluções eletrônicas, aumentar a transparência etc.

Um exemplo de modelo de avaliação de desempenho do e-gov é o caso do governo federal americano, considerado por Accenture (2005) e pela ONU (2003) como uma referência dentre as melhores práticas em nível mundial. Estruturado em camadas que definem um conjunto de indicadores a partir da visão de negócios de cada agência governamental, tem o objetivo de avaliar o desempenho do e-gov nas diversas perspectivas, como as apontadas por Niven (2003). A arquitetura tecnológica que sustenta esse modelo é chamada Federal Enterprise Architecture (FEA) e foi proposta pelo Office of Management and Budget - OMB15 dos EUA, a qual estabelece princípios e critérios de gestão para orientar a administração pública federal na implantação de um modelo, cujo foco é a gestão por resultados, a partir de princípios de mercado e do foco no cidadão (citizen-centered). Essa arquitetura tecnológica tornou-se um quadro referencial orientado para os negócios e utilizado em todas as agências governamentais para a melhoria do desempenho de áreas- chave, tais como: alocação orçamentária, compartilhamento e integração de bases de informação, medição de desempenho, colaboração entre agências, governo eletrônico, arquitetura baseada em reuso de componentes etc (FEAPMO, 2004). É composta por quatro camadas, conforme a Figura 10, em que cada uma representa um modelo referencial para áreas específicas.

Modelo de Referência para Avaliação de Desempenho

Modelo de Referência de Negócios

Modelo de Referência de Componentes de Serviços

Modelo de Referência Tecnológico

Visão d e Negó cio e D e se m p enho

Figura 10 – Arquitetura tecnológica FEA.

Fonte: Adaptado de FEAPMO (2004).

Essa arquitetura provê uma vasta base referencial de padrões, especificações e tecnologias voltadas para a definição dos componentes necessários à implementação da infra-estrutura de governo eletrônico. A referida arquitetura considera os seguintes aspectos:

• Definição de indicadores e padrões de medida de desempenho, sob as perspectivas do cidadão, das empresas, de outros governos e do próprio governo, com base na adoção da TIC em processos internos do governo;

• Definição de estrutura detalhada dos negócios específicos de cada agência governamental, direcionando as funcionalidades e especificando a infra- estrutura de suporte necessária;

• Definição e classificação dos componentes de serviço, a fim de permitir a reutilização e a integração de sistemas de informação, propiciando a criação de uma base estruturada de funcionalidades aplicáveis dentro e fora do governo; • Definição de padrões, especificações e tecnologias empregadas no suporte ao

desenvolvimento, entrega e troca de componentes de serviços de negócio. A Camada do Modelo de Referência para Avaliação de Desempenho, apresentada na Figura 11, define perspectivas para avaliação e medidas de desempenho e fornece indicadores comuns para todas as agências, permitindo que cada uma gerencie melhor serviços e insumos empregados na execução de suas atividades. Os conceitos nela contidos articulam a conexão entre os componentes administrativos internos e os processos de negócios (atividades-fim de cada agência governamental) voltados ao cidadão.

Modelo de Referência para Avaliação de Desempenho

Perspectiva do governo

Perspectiva do cidadão • Acessibilidade aos serviços

públicos • Responsividade

• Qualidade dos serviços públicos

Acompanhamento e Gestão do Desempenho de Governo Perspectiva dos negócios • Relações empresas (G2B) • Relações governamentais (G2G)

Gestão de Indicadores

Consolidação de indicadores

Gestão de indicadores - comunicação, feedback e controle Benchmarking - melhores práticas

Perspectiva dos servidores e dos processos Perspectiva Financeira Financeiro (orçamento público) Aprendizado e Crescimento Processos Internos Objetivos estratégicos Fatores críticos de sucesso Medidas estratégicas Indicadores … Planos de Ação

Figura 11 – Modelo de referência para avaliação de desempenho do e-gov americano.

As demais camadas do modelo FEA são orientadas por aquela que define o modelo de referência para avaliação de desempenho, fazendo com que toda a implementação dos serviços (negócios) e da tecnologia que os suportam desenvolvam-se a partir da visão de desempenho do e-gov. Essas camadas abordam as seguintes questões:

• Negócios: Trata de aspectos de negócios (atividades-fim das agências governamentais) e organiza os serviços com base em questões de negócios de cada agência, focando sua relação com a sociedade.

• Componentes de Serviços: Provê suporte para definições de componentes de tecnologia para diferentes categorias de relacionamento entre o governo e a sociedade (G2B, G2C, G2E, G2G).

• Tecnologia: Define padrões de plataformas tecnológicas e infra-estrutura de serviços, e provê um conjunto de padrões e especificações tecnológicas para apoiar o desenvolvimento, entrega e troca dos componentes tecnológicos utilizados nos negócios de agências governamentais.