Modelo de Múltiplos Fluxos Multiple Streams Model

John Kingdon (2014 [1984]), após estudar desenvolvimento e as mudanças nas agendas das políticas de saúde e de transporte do governo federal dos Estados Unidos e analisar os processos de formulação de políticas desses setores por trinta anos, identificou as mudanças nas políticas e detectou os mecanismos envolvidos no surgimento, aumento de intensidade e desaparecimento de temas nas agendas daquelas políticas.52 Inspirado no GCM, notou que os governos e a produção de políticas públicas apresentam um padrão de comportamento organizacional semelhante às “anarquias organizadas”, o que o motivou a desenvolver o Modelo de Múltiplos Fluxos (MMF).

Assim, as propriedades gerais do policy process são: racionalidade limitada; preferências problemáticas; tecnologias imprecisas; participação fluida; incerteza; e inexistência de relação causal entre problemas e soluções. O resultado do processo dependerá da interação entre variáveis. Kindgon ocupa-se dos processos de formação da agenda (agenda-setting) e da definição de alternativas (policy formulation).

Segundo Kingdon, uma agenda é uma lista de assuntos ou problemas para os quais membros de um governo e grupos a ele ligados dedicam maior atenção em um

52 _{Kingdon conduziu 247 entrevistas (133 em saúde e 114 em transporte), em um período de quatro anos (1976-}

1979); entrevistou membros da equipe do presidente dos Estados Unidos, lobistas, jornalistas, consultores, acadêmicos, pesquisadores e burocratas das áreas de saúde e de transporte; realizou 23 estudos de caso (2014 [1984], p. 4 e 5).

determinado momento.Essa lista de temas muda para cada setor governamental. A agenda define quais áreas prioritárias de atuação.

A configuração da agenda e a especificação das alternativas são afetadas por duas categorias de fatores: atores e processos. Para compreender o funcionamento dessas duas categorias, Kingdon estabelece a distinção entre os tipos de agenda: a) “sistêmica” ou não- governamental; b) governamental; e c) decisória.

Quando e como um tópico entra na agenda governamental? Kingdon (2014 [1984]) alerta que se trata de uma área de estudo particularmente imprecisa. Temas entram e saem da agenda sem que se saiba o porquê. A agenda governamental é formada por diversas agendas. Algumas são extremamente gerais, como questões orçamentárias ou projetos de lei de grande envergadura; outras, especializadas, tais como a agenda da saúde ou a agenda da educação; e outras, mais especializadas ainda, abrangem formas de financiamento da educação básica, serviços de atenção à saúde para portadores da anemia falciforme e pesquisa em células-tronco, formando subcomunidades de políticas.

Como determinados assuntos ascendem à condição de temas relevantes e outros são preteridos? Kingdon distingue agenda de governo e agenda de decisões. Esta é formada pelos assuntos contidos naquela que estão prontos para uma decisão. Segundo esse autor, as agendas são afetadas por processos diferentes. Em outras palavras, nem todas as questões alcançadas pela agenda governamental serão objetos de deliberação. Em algumas situações, a decisão é simplesmente nada fazer (doing nothing).

Há três formas básicas de um tema entrar na agenda governamental: a) transferência, em que itens são “transferidos” da agenda “sistêmica” para a agenda “formal” (governamental) por iniciativa do governo ou por pressão política; b) difusão de novas ideias entre as elites profissionais (burocratas e pesquisadores) e elites políticas; c) mudanças no controle político do governo e no legislativo (KINGDON, 2014 [1984]).

A metáfora dos fluxos é um recurso explicativo para o processo decisório em políticas públicas. Organiza e rotula a circulação de ideias e fatos em fluxos de problemas, de política pública e da política (BIRKLAND, 2015). Os fluxos atravessam governos (ou organizações) nos processos de tomada de decisão.

Os fluxos movimentam-se de maneira independente, regidos por dinâmicas peculiares, envolvendo inúmeros atores. Contudo, somente em certas circunstâncias, nas “janelas de políticas públicas”, os fluxos são reunidos e as mudanças relevantes nas políticas acontecem. As mudanças só ocorrem quando há o acoplamento dos três fluxos. Fora desses momentos é quase impossível que um tema alcance a agenda decisória. A junção dos fluxos

não se faz naturalmente. Empreendedores políticos entram em cena para juntar as partes e produzir mudanças.

Os fluxos e participantes são elementos cruciais na formação da agenda e na especificação das alternativas. A dinâmica em cada um dos fluxos e as interações entre os participantes definem quais itens da agenda e quais alternativas são escolhidos.

1.3.2.1 Os Três Fluxos: de problema, de política pública e da política

O fluxo de problema inicia-se quando uma situação é reconhecida como um problema político, acionando, assim, o processo político. Problemas de políticas públicas não são dados a priori, resultam de sua interpretação (ELDER; COBB, 1984). Segundo Kingdon (op. cit.), situações podem ser interpretadas como um problema por pressão política, com base em indicadores; por eventos dramáticos (evento-foco), como catástrofes, crises, desastres, símbolos; ou ainda pelo aumento do conhecimento de programas governamentais via monitoramento e pesquisas de avaliação (feedbacks).

Indicadores socioeconômicos são utilizados para dimensionar a relevância de uma situação como problema. No entanto, os dados precisam ser interpretados e transformados em declarações de problemas de política (KINGDON, 2014 [1984]). Já os eventos dramáticos atraem a atenção a atenção de políticos e burocratas (policy markers) para uma situação mais do que para outras, todavia seus efeitos são fugazes quando desacompanhados de indicadores. Uma variação de um evento dramático é o surgimento e difusão de símbolos. Estes ajudam a manter o foco. Entretanto, nenhum deles tem força para levar um assunto para a agenda de políticas. A terceira maneira de definição de um problema é via o aumento de conhecimento sobre o funcionamento de programas governamentais. Esses feedbacks podem ser formais (monitoramentos e avaliações) ou informais (queixas e petições de parlamentares, de pessoas influentes, ou do alto escalão da burocracia pública).

No fluxo de políticas públicas é que as ideias e soluções são formuladas para os problemas políticos . Kingdon (2014 [1984]) sugere que soluções são formuladas a todo instante e igualmente descartadas. Tempos depois, algumas são aproveitadas e vinculadas a um problema. Segundo ele, formuladores de políticas públicas concentram-se em um problema quando há uma conjunção entre problema, solução e participantes, em uma situação de decisão.

Soluções e alternativas são produzidas nas comunidades de políticas públicas. Essas comunidades são formadas por: pesquisadores, assessores parlamentares, acadêmicos,

burocratas, analistas de grupos de interesses e consultores em planejamento e avaliação de políticas, entre outros. Atuam dentro e fora da burocracia estatal, alguns ocupam cargos estratégicos nos governos.

O desenvolvimento de ideias e alternativas se assemelha ao processo de seleção natural biológica, designado pelos biólogos de caldo primordial (primeval soup). Semelhantemente às moléculas que nadam no caldo primitivo, ideias flutuam no “caldo primordial de políticas” (policy primeval soup). Nessa competição, algumas ideias sobrevivem, suplantam as demais e tornam-se alternativas reais de política.

Enquanto algumas comunidades de políticas são coesas, outras, fragmentadas. O grau de fragmentação varia conforme a área da política. Certas comunidades são extremamente fechada, outras são fragmentadas e frouxamente articuladas. Há quatro consequências deletérias da fragmentação: a) problemas de coordenação e monitoramento; b) dificuldades para antecipação de efeitos não previstos; c) embaraço na comunicação e a ação coletiva; d) instabilidade na agenda. Contudo, o grau de integração de uma comunidade de política não significa consenso, tampouco ausência de conflitos e disputas.

Ideias devem circular em diferentes fóruns e passar pelo escrutínio de múltiplos atores antes de se tornar alternativas de políticas. Kingdon (Ibid.) chama esse processo de “amaciamento” (softening up) de ideias, cujo objetivo é gerar uma convergência das preferências, a ponto de produzir um efeito bandwagon.53

Para ganhar força transformadora, as ideias precisam passar pelo processo de “amaciamento” ou “suavização” (softening up) das ideias. O “amaciamento” das ideias é em função da tendência à inércia e à resistência a mudanças que prevalecem nas comunidades de políticas e no público, em geral. O propósito do amaciamento consiste em tornar as propostas conhecidas e aceitas entre o público que importa no processo decisório

No fluxo das políticas públicas, as ideias prosperam por persuasão. Os especialistas precisam ser convencidos da superioridade de certas ideias em relação a outras. Enquanto isso, os políticos prestam atenção ao “clima nacional” sobre determinado assunto. Antes de uma ideia ser seriamente considerada, ela deve circular e resistir nas comunidades de políticas. Processos de amaciamento podem levar anos. Envolvem especialistas, parlamentares e outras audiências. Os membros do governo precisam ser convencidos sobre a

53 _{Por efeito bandwagon, compreende-se o comportamento humano (de eleitores, de consumidores, de}

investidores,) relacionado às expectativas sobre o resultado de eventos aos quais se está envolvido. Por exemplo, pessoas inicialmente dispostas a votar no candidato A podem mudar o voto para o candidato B, quando pesquisas de intenção de votos apontam a vitória para esse último. Segundo Kingdon, um efeito similar ao bandwagon ocorre nos fluxos de políticas públicas e no fluxo da política. Cf. Simon (1954).

consistência das ideias. Esse o processo podem ser frustrante para os proponentes, mas é uma fonte de estabilidade (Kingdon, 2014 [1984]). Nesta fase, ocorre o espalhamento das alternativas de políticas entre os especialistas, parlamentares e o público mais amplo. Soluções e alternativas pululam na sopa de políticas em busca de problemas, mas é no fluxo da política que decisões são tomadas.

O fluxo da política (politics stream) impulsiona ou obstrui um tema na agenda de decisão. A “política pode destacar um assunto, mesmo na ausência de qualquer problema ou solução” (KINGDON, op. cit., p. 202).54

Os fatores fundamentais do fluxo da política são: os ciclos eleitorais; as oscilações no “clima” ou “humor” nacional e as forças políticas organizadas (grupo de pressão, movimentos sociais, lobbies).

Os ciclos eleitorais podem acarretar modificações no controle político do Executivo e na composição do Legislativo. Temas que antes tinham status elevado na agenda perdem importância, enquanto outros ganham proeminência. Além dos ciclos eleitorais, a troca de atores em postos-chave e mudanças na base de sustentação política do governo também afetam as agendas governamental e decisória. Transformações nos governos e nas agendas seguem um padrão randômico que não pode ser replicado ou predito, mas apenas explicado (BIRKLAND, 2007).

Temas da agenda sistêmica alcançam a agenda governamental quando desfrutam, pelo menos, de um “humor nacional” favorável. Uma noção vaga e imprecisa que atende por diferentes rótulos: clima no país, clima nacional. O “clima nacional” não seria capturado pelas pesquisas de opinião pública. Seria uma questão de percepção de políticos e burocratas envolvidos no processo decisório. Itens de uma agenda governamental podem ser promovidos ou sacados, de acordo com as percepções dos atores sobre o “humor nacional”.

O que Kingdon chama de forças políticas organizadas são os atores coletivos que desencadeiam ações de apoio ou de oposição a itens da agenda. Exercem pressão sobre o governo e parlamentares. Em alguns momentos, a combinação entre “clima nacional” e ciclo eleitoral pode modificar o equilíbrio entre as forças políticas e provocar mudanças nas agendas. No fluxo político, negociação e barganha predominam na construção do consenso.55

54 _{No original: “politics may highlight a subject, even in the absence of either problem or solution” (Id. Ibid, p.}

202)

55 _{Na realidade, nenhum fluxo ou conjunto de atores tem a exclusividade de um modo de ação. Os especialistas}

não têm o monopólio da persuasão, nem os políticos, o da barganha. Especialistas podem barganhar e políticos, persuadir. A distinção destaca as diferenças nas dinâmicas dos fluxos (KINGDON, 2014 [1984]).

Após descrever os fluxos (streams), chegou o momento de conhecer os jogadores no jogo (the players in the game).

1.3.2.2 Participantes do processo de produção de políticas públicas

Os principais atores do policy making são o chefe do Executivo, parlamentares, indicados para ocupar cargos-chave na administração, funcionários públicos de carreira, lideranças de grupos de interesse, pesquisadores, acadêmicos, consultores, mídia, partidos políticos e opinião pública.

Os atores são ordenados em quatro grupos, dispostos dois a dois: i) visíveis; ii) invisíveis; iii); de dentro do governo; iiii) fora do governo. Cada ator possui diferentes competências, habilidades e recursos de poder.

Os atores podem participar simultaneamente dos três fluxos. Todavia, na prática, eles se concentram em um dos processos. Cada cluster de atores exerce influência em um fluxo específico. Um conjunto de atores domina a formação da agenda, enquanto outro influencia a especificação das alternativas. Os parlamentares são uns dos poucos no sistema político que participam de ambos os processos (KINGDON, op. cit.).

A classificação entre atores visíveis e invisíveis decorre do espaço e grau de exposição na mídia e da atenção que recebe do público em geral. Assim, o conjunto de atores visíveis (visible cluster of actors) engloba: o chefe do Executivo e seu staff (ministros e secretários), parlamentares, agentes públicos nomeados para postos-chaves, mídia e os grupos de interesse (entre eles os movimentos sociais). Os grupos de interesses transitam entre os dois clusters, pois não têm uma posição fixa. A ação deles depende do tipo de grupo e qual o interesse que está em jogo. Podem realizar atividades públicas e outras bastante obscuras.

Os participantes “invisíveis” são os especialistas em políticas públicas (pesquisadores, acadêmicos, consultores, analistas dos grupos de interesse), burocratas, assessores parlamentares e os nomeados politicamente que não ocupam posições-chave na administração. Esses atores exercem influência na elaboração das alternativas, cujos efeitos são sentidos no longo prazo. Alguns especialistas são valorizados por possuírem habilidades técnicas substantivas e perspicácia política.

O chefe do Executivo é o ator mais importante do processo. Assume posição de destaque no agendamento. Não há outro ator individual no sistema com tantos recursos para delimitar uma agenda. Ainda que seja o ator central, é incapaz de controlar o processo de produção das alternativas e determinar o resultado final (KINGDON, 2014 [1984]).

O staff presidencial (ministros, secretários e assessores) também exerce influência na formação da agenda. Os ocupantes de cargos-chave na administração, mesmo sem aportar ideias novas, chamam a atenção para propostas e ideias já existentes elevando-as a posição de destaque na agenda (KINGDON, ibid.). Já, os servidores públicos de carreira, ainda que detenham expertise sobre as políticas, não exercem muita influência na definição da agenda.

Atores sem cargos formais no governo, mas identificáveis, que participam do processo de produção de políticas públicas, abrange os grupos de interesses, acadêmicos, pesquisadores, consultores, partidos políticos, meios de comunicação, opinião pública e colaboradores de campanhas políticas (campaigners).

Os grupos de interesses são associados a negócios e indústria. Mas podem abarcar desde sindicato de trabalhadores, passando por lobbies de servidores públicos a grupos de interesse público (movimentos ambientalistas, defesa de animais, dos consumidores, etc.). Em geral, predominam os grupos de interesses de natureza comercial. Uma das formas recorrentes de ação dos grupos de interesses é obstar a entrada de temas hostis às suas preferências na agenda governamental ou impedir que alcance a agenda decisória.

Para Kingdon (op. cit.), os mass mídias influem na agenda da opinião pública. Mas não afetam o processo de formação da agenda governamental. Os atores dentro do governo seriam menos influenciados pelos mass mídia. Por seu turno, atores de fora do governo, sem acesso aos tomadores de decisão, precisam da imprensa para chamar a atenção de políticos e burocratas e obter apoio da opinião pública para suas reivindicações.

Considerada como um ator, a opinião pública afeta a agenda governamental, porque políticos e burocratas avaliam o “clima nacional”, uma forma indireta de aferir a percepção da opinião pública sobre determinado tema.

Certos atores que participam do policy making desde as eleições. Eles influenciam indiretamente as agendas. As plataformas partidárias são referências para a elaboração de políticas, mas as alternativas de políticas são geradas, em geral, em outros lugares (KINGDON, 2014 [1984]).

Alguns atores exercem grande influência, mas nenhum deles controla os processos. Não há um ator dominante (Kingdon, op. cit.). O Quadro 1.1 é uma síntese dos atores e suas respectivas áreas de influência.

Quadro 0-1.1 - Participantes segundo a visibilidade e a relação com aparelho estatal Visibilidade do

ator Dentro do Estado Posição em relação ao aparelho estatal Fora do Estado Área Influência de Visível (visible

cluster of actors) Presidente, staff presidencial (ministros, secretários) parlamentares proeminentes, dirigentes de agências governamentais *

Mídia, partidos políticos, grupos de interesse, movimentos sociais, movimento de consumidores, opinião pública.

Formação da Agenda

Invisível (Hidden

cluster of actors) Burocratas de carreiras, agentes nomeados sem cargos-chaves, assessores parlamentares.

Acadêmicos, pesquisadores, consultores, analistas de grupos de interesse (lobby), campaigner.

Elaboração de alternativas

Fonte: elaboração própria

* Parlamentares e dirigentes nomeados de agências são uns dos poucos que conseguem participar tanto na definição da agenda quanto na elaboração de alternativas.

Um tema só entra na agenda governamental quando os empreendedores de políticas públicas (policy entrepreneurs) conectam os fluxos em um único pacote, fazendo-o quando aproveitam a abertura de janelas de políticas públicas (policy windows).

1.3.2.6 Empreendedores e janelas de políticas públicas: oportunidades de mudança Empreendedores de políticas são atores que circulam nas comunidades e subcomunidades de especialistas. Podem atuar dentro ou fora do governo, ser um parlamentar, ocupar cargos por nomeação, ser membro da alta burocracia, representante de grupos de interesses ou de instituições de pesquisa, lobista ou, ainda, jornalista.

A principal característica de um policy entrepreneur é o emprego significativo de recursos (tempo, energia, reputação e até mesmo dinheiro) para promover suas propostas preferidas e conectar os três fluxos. Para obter sucesso, precisam ter habilidades de negociador, estabelecer relações políticas, manter contatos com os meios de comunicação, conhecer autoridades e especialistas, entre outras habilidades. Segundo Kingdon (2014 [1984]), um empreendedor habilidoso aumenta as chances de um tema entra na agenda decisória. É necessário também saber combinar ideias originais com propostas conhecidas. Unir ideias inéditas com elementos familiares é o caminho mais curto para serem aceitas.

Empreendedores concentram-se em um problema específico. Examinam potenciais soluções no fluxo de políticas públicas com o intuito de vinculá-las a um problema e tentam aproveitar as oportunidades que se abrem em alguns momentos (policy windows), para aprovar o seu pacote preferido de problema e solução. Para isso, tentam convencer os decisores em relação a um tipo de enquadramento de problema ao invés de outro.

Janelas de políticas públicas são oportunidades de ação para fazer avançar certas iniciativas que se abrem e podem permanecer assim por breves períodos de tempo. Se os participantes não puderem aproveitar determinadas oportunidades de abertura, devem esperar por uma nova chance (KINGDON, op. cit.). Esses momentos são passageiros e fugazes.

Determinadas janelas são previsíveis, outras, imprevisíveis. Há características objetivas que definem uma janela de políticas, e. g., posse de um novo governo, mudanças na composição político de uma nova legislatura e algumas fases do ciclo orçamentário. Por sua vez, a alteração no clima nacional é perceptível, porém não pode ser prevista. Enquanto isso, eventos-foco são imprevisíveis, mas podem abrir janelas. Alguns empreendedores conseguem notar as condições para a abertura de uma janela ou estimar as chances de sua ocorrência. Porém, mesmo entre os mais experientes e bem-informados, pode haver grave desacordo se um momento é de abertura de uma janela (KINGDON, op. cit.).

Nessa caminhada, os empreendedores estabelecem conexões parciais. Todavia, acoplamentos parciais têm poucas chances de sucesso. Quando ocorre “a junção completa de todos os três fluxos, melhoram dramaticamente as chances de um tema ficar firmemente encaixado em uma agenda de decisão” (KINGDON, 2014 [1984], p. 202. T.A.).56

Empreendedores de políticas agem por diferentes motivações, podendo ser por interesses pessoais, como: ascensão profissional, conquista de espaços de poder burocrático ou político, aumento de orçamento de uma agência, etc. Ou por razões ideológicas, ao defenderem ideias e propostas ajustadas ao seu sistema de crenças e valores.

A seguir, o modelo das Coalizões de Defesa, de Sabatier e Jenkins-Smith, que igualmente enfatiza o papel das crenças e valores como motivação dos atores nas políticas.