Repertório de ação coletiva, confrontos e interação Estado-sociedade civil

Charles Tilly (1978) faz duas advertências iniciais sobre ações coletivas: primeira, raramente são performances solitárias. Na grande maioria das vezes, envolve uma interação com outros grupos, incluindo governos; segunda, formas concretas de ação coletiva estão inseridas social e culturalmente. Ou seja, elas ocorrem no tempo e no espaço, apresentando variações no tipo de performance, nas estratégias adotadas e no próprio repertório.

Repertórios de ação são coleções de instrumentos disponíveis para promover ações de protesto ou confronto contra autoridades estatais e/ou as elites. Esses instrumentos disponíveis são limitados por questões histórias e culturais. Essas formas mudam no tempo e no espaço. Cada sociedade, cada grupo social, herda e aprende suas próprias formas de realizar atividades de protestos e apresentar reivindicações. Em um processo dinâmico, mas

não historicamente rápido, os tipos mais novos de protestos vão sendo incorporados, aprendidos, adaptados, enquanto as formas mais antigas paulatinamente desaparecem. Os repertórios de ação têm historicidade. A formação de repertório de ação do movimento social inclui não só perdas substanciais como também ganhos consideráveis (TILLY, 2006).

Tilly (1978, p. 151) afirma que, em qualquer tempo, o repertório de ação coletiva disponível para as pessoas e grupos é supreendentemente limitado. Tarrow (2009, p. 51) assevera que “o repertório é um conceito ao mesmo tempo estrutural e cultural”. Em geral, um repertório inclui atividades como: marcha, boicote, passeata, abaixo-assinado, vigília, queima de pneus na via pública, ocupação de prédio ou área pública, manifesto, carta aberta às autoridades, petições e ação judicial, podendo extrapolar para alianças com partidos políticos setores da elite e até mesmo autoridades. A escolha do tipo de ação depende da natureza das reivindicações e demandas, do tipo de movimento, da história do próprio movimento e do tipo de sociedade em que ele está inserido. Um movimento não escolhe uma ação como se sacasse ferramentas em um baú. Os contextos histórico e cultural importam quando as lideranças fazem escolhas. Por exemplo, a tradição política brasileira que se espraia para toda a sociedade é a da conciliação sem rupturas abruptas. 38

Alonso (2015) indica que compor um repertório de ação envolve conhecer o que movimentos congêneres regionais e até mesmo no estrangeiro realizam, não para copiar, posto que a simples transposição, em geral, tende ao malogro. Adaptações bem-sucedidas levam em consideração proximidades culturais e temporais das experiências alheias. O sucesso de um repertório em um país não garante que sua replicação terá o mesmo sucesso. Para Della Porta e Diani (2006), repertórios de ação dependem de oportunidades externas, considerações de táticas e/ou ideológicas, bem como dos vínculos com outros atores no movimento.

Um repertório não diz apenas sobre maneiras de reivindicar, protestar e confrontar autoridades e elites. Comunica como os participantes de um movimento social pensam coletivamente o conflito. Os repertórios exercem a função de juntar pessoas que inicialmente não têm vínculos entre si, mas que constroem “conexões internas” entre si (TILLY, 2006). Ajudam a forjar uma identidade coletiva, erigida no processo de mobilização, na interação com autoridades, inimigos e movimentos concorrentes. Emitem sinais de que o movimento controla recursos, sendo capazes de agir coletivamente por exibirem dignidade, unidade, números e compromisso (TILLY, 2006; TARROW; TILLY, 2007).

A modernidade produziu um câmbio no repertório de ações coletivas. Formas particulares de protestos, vinculadas a tipos de reivindicações e associadas a grupos sociais específicos até então ajustadas às sociedades rurais – “repertórios paroquiais” (TILLY, 1995, p. 45) – perdem força e significado frente às mudanças ocorridas na ordem econômica, política e social nas sociedades europeias e na América do Norte a partir do século XVIII. Esse processo, segundo Tarrow (2009), produziu o fenômeno da modularidade dos repertórios de confronto. Modular é o inverso de particular. Por modularidade compreende-se que um repertório tem autonomia, se descola do tipo e da natureza das reinvindicações e dos atores envolvidos. Segundo esse autor (Ibid., p. 59), “é modular em vez de particular. Concentrando- se em algumas poucas rotinas-chaves de confronto, ele poderia ser adaptado a um número de ambientes diferentes, e seus elementos combinados em campanhas de ação coletiva”.

Um repertório torna-se modular na medida da sua difusão e adoção por diferentes movimentos sociais, independentemente do tipo de reivindicação em disputa e do tipo dos atores envolvidos. Repertórios de ação coletiva podem ser de confronto ou assumir uma forma colaborativa, segundo Abers, Serafim e Tatagiba (2011; 2014), doravante AST.

O protesto negro no Brasil modificou-se profundamente a partir dos anos de 1990. Segundo Rodrigues (2014), até 1995, o Movimento Negro adotava um repertório de conflito. Contudo, na medida em que “seus repertórios de ação se dirigiam, ainda que parcialmente, ao Estado e ao ter parte de suas reivindicações atendidas, gerou um impacto prolongado tanto na estrutura estatal quanto na dinâmica do movimento” (Id. Ibid., 2014, p. 151).

Analisando o movimento negro colombiano, Zambrano (2012) sustenta que repertórios de ação são recriados no processo de mobilização, ao mesmo tempo em que são construídas novas identidades coletivas. Argumenta ainda que as modificações nos repertórios de ação estão em sintonia com as transformações das oportunidades políticas. Assim, conforme a leitura dos movimentos sociais acerca das oportunidades ou restrições políticas, os seus repertórios de ação sofrem ajustes e adaptações. Rodrigues (2014) também notou alterações nos repertórios de ação dos movimentos negros no Brasil e na Colômbia, todavia por motivos distintos. 39

Ajustes nos repertórios de ação decorrem do grau de abertura das oportunidades políticas. Como já assinalado por diversos analistas, a Marcha Zumbi dos Palmares e posteriormente a 3ª CMR são eventos marcantes no processo de institucionalização de uma

39 _{Os contextos políticos são diferenciados. Na Colômbia, a guerra civil e a atuação de grupos paramilitares de}

direita produzem chacinas e forçam o deslocamento de grandes contingentes da população afrocolombiana rural. Cf. Rodrigues (2014); Santos, M. (2012); Zambrano (2012); Burgos (2010).

agenda racialmente sensível no Brasil (RODRIGUES, 2014; RIOS, 2014; SANTOS, M. 2012), ambos exerceram um efeito catalisador no processo de convergência entre o Estado e o Movimento Negro, já principiado nos anos de 1980, em alguns Estados e Municípios.

O novo contexto político encetou transformações no repertório de ação do Movimento Negro, que passou a orientar parte de suas ações quer “pela via partidária, quer pela ocupação de espaços institucionais dentro do Estado” (RODRIGUES, 2014, p. 183). A postura anterior dos movimentos sociais, sempre refratária em atuar por dentro do Estado, em face dos receios de cooptação, assimilação e subordinação, sem contar o risco “de abandono de seus repertórios de ação contestatória” (Id. Idem, p. 38), cede espaço para um novo repertório de ação. Mais colaborativo, todavia sempre tenso e permeado por conflitos.

Governos de esquerda tendem a modificar e aumentar a interação entre o Estado e a sociedade civil. Essa relação marcada pelo confronto pode assumir contornos colaborativos. Assim, os movimentos sociais, nos governos de Lula (2003- 2010), iniciaram um novo repertório de ação, como sugerem AST (2011; 2014). O Movimento Negro intensificou essa interação não apenas no plano federal, mas também nas subunidades da Federação. Em um processo de mimetismo institucional, a configuração organizacional da Secretaria de Promoção de Políticas da Igualdade Racial (SEPPIR) foi reproduzida em Estados e Municípios. Decerto, gerando novas formas de interação entre Estado e movimento social.

1.2.2.1 Repertórios de interação Estado-sociedade civil

Uma contribuição ao estudo dos movimentos sociais na sua interlocução com o Estado é o trabalho de AST (2014), com a sugestiva concepção de repertórios de interação Estado-sociedade, que será bastante útil no presente estudo. A partir da ideia de repertórios de confronto de Charles Tilly, as autoras adaptaram o conceito para mirar as “dinâmicas colaborativas entre atores no Estado e na sociedade” (ABERS, SERAFIM; TATAGIBA, 2014, p. 327). A análise se centra em ativistas do campo movimentalista que passaram a atuar por dentro da estrutura burocrática do Estado. Assim, o incremento no conceito de repertório de Tilly partiu da necessidade de explicar a atuação dos militantes “por dentro das instituições do Estado, tanto por meio de novas arenas participativas como assumindo estrategicamente posições na burocracia, transformando o próprio Estado em espaço de militância política” (ABERS; SERAFIM; TATAGINA, 2014, p. 331, grifos no original). Há um deslocamento do eixo de análise de fatores institucionais para a atuação dos atores.

A inovação conceitual segue a trilha já aberta por outros trabalhos sobre uma determinada vocação estatal dos movimentos sociais no Brasil. Dagnino (2002) chamou a atenção para essas interações. Abers e Von Bülow (2011) debruçaram-se sobre o que chamaram de relação colaborativa entre o Estado e parte dos movimentos sociais.

AST (2014) identificaram quatro rotinas de interação Estado-sociedade no Brasil, quais sejam: 1) protesto e ação direta; 2) participação institucionalizada; 3) política de proximidade; e 4) ocupação de cargos na burocracia.

O poder dos movimentos sociais em geral está associado à sua capacidade de mobilizar pessoas e causar tumultos públicos – “o poder dos números” - como forma de constranger e pressionar autoridades, de modo a serem aceitos como interlocutores legítimos sobre determinada questão. AST (2014) argumentam que protestos e ação direta devem ser interpretados com significados além do puro antagonismo. Em governos aliados, o protesto pode ser usado como forma de “abrir ou restabelecer negociações”, mas também pode ser usado “como parte do ciclo de negociação” (ABERS; SERAFIM; TATAGINA, 2014, p. 332). A participação institucionalizada, por sua vez, é a forma de interação estabelecida por uma legislação ordinária, na qual as regras e limites da participação são estabelecidos legalmente. A Constituição de 1988 criou instituições participativas inovadoras com o propósito de ampliar a governança democrática e promover maior integração dos cidadãos nos assuntos públicos, como os conselhos gestores de políticas públicas, conferências e audiências públicas, além do plebiscito e referendo, e outras formas de participação. AST (2014) apontam para a existência de três formas ou modelos predominantes de participação institucionalizada: orçamento participativo, conselhos gestores e conferências de políticas públicas. A única forma não prevista na legislação constitucional e infraconstitucional é o orçamento participativo (OP).

Das três cidades pesquisadas, duas delas adotaram o OP como instrumento de gestão pública: Belo Horizonte e Recife. No Recife, a ideia de orçamento participativo é anterior às gestões do Partido dos Trabalhadores, evidentemente não com essa denominação.40 O PT assume o Executivo municipal em 2001 e implementa o OP durante três gestões. No ano de 2004, dentro da estrutura do OP, é criada a Plenária de Negros e Negras (ALVES, 2010). Belo Horizonte não criou uma plenária específica sobre a questão racial. Por sua vez, Salvador não pôs em prática nenhuma experiência de OP. Pelo contrário, optou por um modelo de gestão menos participativo e mais tecnocrático.41

40 _{Programa Prefeitura nos Bairros, iniciado em 1986 (SILVA, 2003; FERNANDES, 2004; WAMPLER, 2004).} 41 _{Cf. Fernandes (2004) e Avritzer (2009).}

A rotina política de proximidade é a que se aproxima da atividade de lobby, que pode ocorrer na esfera do Executivo e do Legislativo. Seu sucesso decorre de contatos pessoais entre atores estatais e da sociedade civil (movimentos sociais). Prestígio pessoal, relações de amizade e de redes sociais são recursos que permitem um contato direto com os “tomadores de decisões”, sem a mediação das estruturas formais. Nas palavras das autoras, essa “forma de interação tem sido facilitada em governos de esquerda, tendo em vista o trânsito de militantes para o interior das estruturas estatais” (ABERS, SERAFIM, TATAGIBA, 2011, p. 10). Segundo AST (2014, p. 333), apesar de pouco investigada, essa forma de atuar permitiu “avanços importantes na política brasileira (...), tais como leis que reformaram políticas sociais e criaram sistemas de participação cidadã”. Como exemplos, citam a criação dos Sistemas Únicos de Saúde de Assistência Social e do Estatuto da Criança e do Adolescente.

A ocupação de cargos na burocracia estatal é a forma mais direta da estratégia por dentro do Estado. “Quando governos são percebidos como aliados dos movimentos, essa rotina torna-se mais comum” (ABERS, SERAFIM, TATAGIBA, 2014, p. 333). Como exemplo, as autoras citam que, ainda no período ditatorial, membros do movimento ambientalista fizeram uso desse expediente quando militantes se tornaram integrantes ativos das primeiras agências estatais de defesa do meio ambiente (ALONSO; MACIEL; COSTA, 2008). Esse modelo de interação é mais fácil de ser posto em prática quando governos são tomados como aliados dos movimentos sociais. AST (2014) asseveram que a maioria dos ocupantes de cargos na burocracia estatal que têm uma atuação militante começou sua carreira de militância fora do Estado. Por outro lado, o movimento de reforma sanitária foi construído a partir do Estado. Ou seja, de dentro do Estado por profissionais de saúde integrantes da burocracia estatal nos três níveis de governo (DOWBOR, 2012).

Nas três cidades, militantes do Movimento Negro provenientes de diversas organizações ocuparam cargos em diferentes gestões e em níveis hierárquicos variados, desde secretário municipal a assessor técnico, passando por coordenadorias e outros cargos de menor relevância política, institucional e organizacional, ao longo do período estudado.

A tipologia descrita será bastante útil nesta pesquisa. Por meio dela, procurarei tipificar os tipos de interação que ocorrem nos processos de interlocução entre governos municipais e o Movimento Negro nas três capitais estudadas. Interessante notar, que os tipos não são mutuamente excludentes. Pelo contrário, são interativos, podendo a ocorrência de uma rotina reforçar outra. Por exemplo, a participação institucionalizada pode facilitar uma política de proximidade entre os atores. Quando um militante ocupa continuamente por

muitos anos um assento em um determinado conselho gestor, pode desenvolver laços de proximidade com membros destacados da burocracia ou pode até mesmo ser nomeado para ocupar um cargo na burocracia daquela área na qual desenvolve sua militância.

Há também o reverso da medalha quando a ocupação de cargos públicos por parte dos militantes em governos aliados pode produzir um esvaziamento nas direções dos movimentos sociais, conduzindo ao imobilismo e posterior perda da capacidade de mobilização e até mesmo o desaparecimento do movimento. Quando os quadros destacados de um movimento dedicam a maior parte do seu tempo aos processos de interação com as autoridades, tendem a esquecer de suas bases, isolando-se delas (TARROW, 1997), perdendo, por conseguinte, o poder de mobilizá-las.

A noção de repertórios de interação Estado-movimento social abre a possibilidade de melhor explorar a relação entre as rotinas de interação e o poder de atração que o Estado exerce e os mecanismos de cooptação que as autoridades utilizam para atrair lideranças dos movimentos sociais e assim neutralizar o poder questionador dos movimentos.

AST (2014) argumentam que como cada área de política tem histórias distintas na relação Estado-sociedade, os repertórios de interação seguem essa distinção, portanto, dinâmicas próprias. Se a forma é modular, ou seja, vazia de sentido, os diferentes atores, como seres permeados por elementos culturais e identitários, preenchem essas formas com práticas e conteúdos segundo a cultura e a identidade coletiva dos atores. A identidade é forjada nos processos de mobilização. O tipo de movimento fornecem os elementos dessas rotinas, cujos conteúdos, por sua vez, são contingentes.

Essa formulação, inicialmente pensada para analisar a relação entre movimentos sociais nos governos Lula da Silva, fornece bases analíticas para se pensar a relação entre repertórios de interação Estado-sociedade em relação a diferentes tipos de gestão municipal. Por exemplo, Recife é caracterizada como uma gestão negociada, aberta. Salvador, fechada (FERNANDES, 2004). Belo Horizonte, por sua vez, seria uma gestão participativa. Qual o efeito do modelo de gestão municipal nos repertórios de interação entre Estado-sociedade, de modo geral, e de modo específico nessas três cidades?

A relação entre modelo de gestão e repertórios de interação entre Estado- sociedade é um campo que, além de instigante, permite abrir uma agenda de pesquisa comparativa sobre os efeitos do tipo de gestão adotado nas subunidades da federação, em distintas áreas da política pública. Decerto, a proposição de AST (2011; 2014) é uma contribuição efetiva para alargar o campo de estudo dos movimentos sociais nos seus processos de interação com o aparelho burocrático do Estado.

Após discutir conceitos fundamentais da Teoria do Processo Político, objetivando analisar se o Movimento Negro importa na formulação das PPIR, o passo seguinte é refletir sobre teorias que informam a análise de políticas públicas. Giugni (1999) assevera que a ação dos movimentos sociais tem consequências indiretas, e não intencionais. O mesmo vale para as políticas públicas, pois estas também apresentam efeitos colaterais não previstos.

Uma das dificuldades das pesquisas sobre movimentos sociais tem sido mensurar o impacto dos movimentos sociais e ações coletivas nas políticas, ou seja, o estabelecimento de relações causais entre a ação dos movimentos sociais e as mudanças (GIUGNI, 1999). Esse autor sugere algumas medidas para superar essas dificuldades, como prestar atenção nos atores relevantes, estudos comparativos entre movimentos similares em contextos diferentes ou movimentos diferentes em contextos semelhantes, se concentrar nos processos por meio dos quais os resultados são produzidos. Lembra ainda o alerta de Tilly sobre o uso de “modelos invariantes” que desconsideram a dinâmica temporal e as combinações historicamente contingentes de fatores que plasmam as ações dos movimentos sociais.

Analisando o contexto político norte-americano, no qual o Poder Legislativo é um ator importante no processo de produção de políticas públicas, Burstein (1999) argumenta que o impacto das ações dos movimentos sociais e dos grupos de interesse sobre as políticas públicas é limitado por dois aspectos fundamentais: a competição eleitoral e a capacidade de cidadãos e legisladores prestaram atenção a muitas questões ao mesmo tempo. Ele assinala que essa influência sobre a ação legislativa é indireta e poderia ser resumida em três formas básicas: mudar a percepção dos legisladores sobre a preferência da opinião pública (eleitores) ou da sua intensidade; mudar as preferências dos parlamentares sobre um assunto; mudar a importância de um tema para o público em geral.

Tatagiba e Teixeira (2015) oferecem uma contribuição sobre essa questão ao analisarem os efeitos políticos do movimento de moradia popular sobre a política de habitação. Essas autoras assinalam que o movimento social tem obtido resultados incrementais sobre a política. Chamam a atenção que o “sucesso” da ação do movimento de moradia popular sobre política pública resulta da combinação de capacidade de mobilização, múltipla filiação e o compartilhamento de projetos (presença de aliados no governo) como parte do sucesso do movimento. Configurando um “ativismo nas intersecções entre Estado e movimento” (TATAGIBA; TEIXEIRA, 2016, p. 89. Grifo no original). Para elas, um ativismo que transita na membrana porosa entre a política institucional e a não institucional.

Creio que para compreender a ação e os potenciais efeitos de um movimento social sobre uma política pública é necessário penetrar nas teorias das políticas públicas. Para entender o seu funcionamento é preciso conhecer seus modelos analíticos.