A negativa presidencial de sanção passível de ser superada por reaprovação parlamentar qualificada

do projeto

Iniciemos a análise pela dos Estados Unidos da América, elaborada pela Convenção de Filadélfia, em 1787, com as dez emendas pelos Estados subscritores, o chamado Bill of

Rights, aprovadas em 1791, que, no entanto, não o instituto objeto do nosso estudo, o qual permanece até hoje tal como acolhido no texto aprovado pelos conveiicionais de Filadélfia, não tendo sido alterado, tampouco, pelas dezesseis emendas posteriores de que foi objeto o texto. Não nos deteremos interessantes e numerosos precedentes coloniais, dado que, para o objetivo de nosso trabalho, é suficiente o fato de que a sanção real era estranha aos antigos mas, pelo contrário, a experiência ante- rior que dela tiveram justifica a expressiva passagem da Declaração da Independência, de 4 de julho de 1776, que agora transcrevemos:

"L'histoire du roi de est l'histoire

d'une série et répétées qui toutes

pour but direct I'établissement d'une tyraniiie absolue sur ces Etats. Pour le prouver, soumettons les faits au monde a refusé sa aux lois les plus salutaires et les plus nécessaires au bien public. a defendu à ses gouverneurs de consentir à des lois d'une immédiate et urgente, à que leur mise eii vigueur ne suspeiidue jusqu'à de sa sanction; et lois suspendues, a absolument négligé d'y donner atention. a refusé de sanctionner d'autres lois pour l'organisation de grands districts, moins que peuple de ces districts n'abandonnât droit d'être représenté la législature, droit inestimable pour un peuple et qui n'est redoutable qu'aux

MIRKINE GUETZEVITCH, Boris. Les Constitutions des nations Paris: Delagrave, 1932. p. 229.

No que se refere aos institutos correlatos acolhidos de forma

diversificada pelas distintas norte-americanas pode-se

consultar:

GOURD, A. Les Chartres et des

du Nord. Vols. I, e Paris: Imprense 1885-1903.

BOMPARD, Raoul. Op. cit., p. 90 a 93. MAIER, Maurice. Op. cit., p. 51 a 56.

Como ressalta Alfred F. - em interessante ensaio qual busca reconstruir o contexto em que se forjaram os grupos em combate, por ocasião da Convenção de Filadélfia, e, o compromisso conciliador que resultou na Constituição Federal

-

desde a primavera de 1774 tem lugar uma torrente democrática explícita que anteriormente estivera oculta participação maciça de resistência à Grã-Bretanha. A partir de 1776, a reação contra a sanção real ganha expressão nítida no texto das Constituições de nove ex-colônias, aprovadas por seus respectivos representantes em substituição às antigas Cartas coloniais. Em nenhuma delas é atribuída qualquer participação ao Chefe de Estado no procedimento legislativo. A Constituição da Pensilvânia, de 1776, a concretização do credo dos democratas em sua forma mais radical. Precedida por uma Declaração de Direitos no mais puro estilo da ilustração, a qual, aliás, exercerá grande influência na redação da célebre Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, por ocasião da Revolução Francesa. Consagrava um legislativo

eral, direta e anualmente eleito, e um executivo múltiplo e fraco, sem qualquer participação constitutiva elaboração das leis. O florescimento dessa ideologia liberal de cunho mais democratizante ganha corpo teórico no opúsculo Common de Thomas

objeto de vinte e cinco edições somente no ano de 1776, consoante ao que informa Eric Daí concluir o referido autor que, provavelmente, o opúsculo foi lido por centenas de milhares de pessoas, em uma época em que a edição até mesmo de periódicos era extremamente limitada. N o referido opúsculo, não se limita a tecer argumentos favoráveis à independência; pelo contrário, inicia o ensaio por perquirir a origem e a finalidade dos governos em geral, para, a seguir, rejeitar a Monarquia e a sucessão hereditária, condenando não apenas as políticas coloniais da Coroa britânica, mas a própria e tão decantada "Constituição britânica" e, insurgindo-se as teses de Locke, de Montesquieu e contra todas as hierarquizações presentes no modelo liberal originário, ataca

YOUNG, Alfred F. Os Conservadores, a Constituição e o Espírito de

Conciliação. In: A Norte-Americana. Rio de Janeiro:

Forense Universitária, 1986. p. 307 a 349.

FONER, Philip (org.) The works of Thomas Paine. New York:

citadel press, 1945. vol. I, p. 3-46.

FONER, Eric. Tom Paine and New York:

os mecanismos típicos do chamado governo misto ou equilibrado, entre os quais, a existência de uma Câmara Alta e a participação constitutiva do Chefe de Estado no procedimento legislativo. John Adams apressa-se a imprimir o seu Thoughts on Government, pois, para ele, o Common Sense divulgava doutrina tão que não admitia qualquer restrição ou mecanismo que permitisse uma tentativa de equilíbrio ou contrapeso à vontade popular, o que só poderia conduzir à desordem e à anarquia. Na realidade, embora, como se disse, nenhuma das nove Constituições acolhesse o instituto da sanção do Chefe de Estado no procedimento legislativo, apenas as da Pensilvânia, de Verinont e da Geórgia um legislativo unicameral auline Maier demonstra claramente que o movimento democráti o foi uma força difusa na era revolucionária, a qual, ganhando maior consistência, ajudou a forjar a reação dos conservadores mais importantes. Por mais de uma década, líderes como Samuel Adams empreenderam a batalha em duas frentes, contra a Coroa britânica e contra os movimentos da Boston, essa segunda da Guerra da Independência, Adams consagra, como lema do a expressão "No violeiice or the cause will be Assim é que, consoante ao que narram Young e Robert

político conservador do Estado de Nova York, poderia, com propriedade, atribuir o êxito alcançado por seus correligionários, quando da elaboração da Constituição do Estado, em 1777, frente ao fracasso dos conservadores, por ocasião da feitura da Constituição da Pensilvânia, de 1776, à capacidade demonstrada de, ao "nadar a favor da corrente impossível de deter", impor-lhe uma direção mais aceitável: "Alertei há muito tempo que eles deviam ceder à torrente, se esperavam dirigir o seu curso". A reação dos grupos conservadores, dessa forma, revela-se claramente nos textos constitucionais de ambos os Estados que ainda não haviam realizado

MAIER, Pauline. From to Revolutioiz: Colonial

and the Development to American Opposition to 1765 - 1776. New York: Editions, 1972.

MAIER, Pauline. Coming to Terms with Sam Adams. In: American Review, vol. 81, 1976, p. 12-37.

YOUNG, Alfred F. Op. cit., p. 318.

LYND, Stanghton. A Goveming Class on Defensive: the Case of York. In: Class Slavery, and United States

a revisão de suas leis fundamentais no ano anterior: Nova York e Massachusetts, constituições datam, respectivamente, de 1777 e 1780. Contrariamente dos demais Estados, ambas acolhem o instituto da sanção do de Estado como necessária consoante à tradicional fórmula britânica. pela presença insofismável da corrente

adquire nova feição, pois não se

mais admitir a definitividade desse poder discricionário de recusa. Portanto, resulta novo o instituto criado: atribui participação constitutiva ao Chefe de Estado no procedimento legislativo, ainda que esse possa vir a ser assistido, nessa atividade, por determinadas autoridades judiciais, como no caso da Constituição de Nova York; mas, por outro lado, assegura a possibilidade da prevalência da vontade das Câmaras, na recusa da sanção, mediante reaprovação parlamentar Constituição de Nova York

reserva o direito de assistido pelo Ministro

das Relações Exteriores e por Juízes da Suprema Corte, devendo a recusa ser motivada e enviada para nova apreciação das Câmaras no prazo de dez dias, findos os quais, o projeto será considerado sancionado, salvo se tal fosse possível em razão do encerramento da sessão legislativa, caso em que deveria ser enviado às Câmaras no primeiro dia de reabertura dos trabalhos legislativos. A ausência dessa última norma na futura Constituição Federal dará origem ao chamado pocket-veto, como veremos. A recusa de sanção poderia ser superada se a proposição fosse reaprovada por uma maioria qualificada de de cada uma das Casas. A Constituição de chusetts, por sua vez, criava também a possibilidade de superação parlamentar da recusa de sanção por maioria qualificada de de cada Câmara, mas atribuía o poder de sanção apenas ao Esse sistema será o adotado na Convenção de Filadélfia, que, à Constituição de Massacliusetts, deverá, inclusive,

muitas das expressões da norma A referida

torrente democratizante que informara Constituições dos Estados, como a da em 1776, não deixou de se fazer sentir, com toda a sua força, quando da elaboração dos artigos da "Confederação

THORPE, N. The Federal State Constitution and other

Washington, US Government Office,

1909. p. 3819 e ss. MAIER, Maurice. Op. cit.,

e União Perpétua", de 1777. Todo o poder é concentrado exclusivamente em um Congresso que, para usar a expressão de Gourd, "n'etait guère qu'une Assemblée une volonté sans instruments, un esprit, quoiqu'il la seule

de la As revelam a

desse puro espírito que, para deliberar sobre qualquer matéria, não poderia prescindir da irrestrita de todos os Estados signatários. A ausência de um Executivo forte e com poderes de ação aparecia como a causa do fracasso do sistema.

A Convenção Federal, reunida em Filadélfia, desde 14 de maio de 1787, se outorga poderes constituintes em 29 de maio e encerra os seus trabalhos em 17 de setembro do mesmo ano. O instituto da sanção é visto pelos convencionais como natural e discute-se apenas se melhor seria na sua forma absoluta ou se, na hipótese de negativa, admitir-se-ia a superação

desta mediante qualificada. Nessa Última

C _{vertente, discutia-se, ainda, sobre a conveniência de se adotar o}

modelo da Constituição de Nova ou o de Massachusetts, ou seja, se o poder de sanção seria atribuído ao Chefe de Estado, assistido, em colegiado, por membros do judiciário, ou se esse seria delegado, à moda britânica, exclusivamente ao Chefe de Estado. A discussão do instituto vinculava-se, a todo momento, o debate sobre a necessidade premente de uma Câmara Alta que refreasse os arroubos e paixões da Câmara Baixa, bem assim à conveniência de o Chefe de Estado ser escolhido por via indireta. Discutia-se a questão da função legislativa, essencialmente ainda no terreno da forte herança britânica da clássica fórmula: King Parlinment. Como

demonstra Hindemburgo Pereira os de

Filadélfia têm como referência a Monarquia Constitucional britânica e não uma Monarquia Parlamentar ainda não assentada, o que de resto é também confirmado por nosso estudo Em seu discurso proferido em 18 de junho de 1787, Alexander Hamilton, político conservador e um dos autores do famoso The Federalist, propõe que o Presidente e os membros do Senado fossem eleitos indiretamente e para um mandato vitalício, para servirem enquanto guardassem um comportamento condizível com a dignidade e as

GOURD, A. cit., T. p. 22.

DINIZ, Hindemburgo Pereira. A Monarquia Presidencial. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1984. p. 42-58.

necessidades dos mais altos interesses da Nação, e que os membros da Câmara fossem popular e diretamente eleitos para mandato de três anos. Ao Presidente deveria ser atribuído o direito absoluto de sancionar os projetos de lei aprovados pelo no momento em que a eles discricioiiariamente aderisse. Ainda a ele deveria caber a livre nomeação dos Governadores dos Estados federados, que seriam dotados de idêntico poder de sanção. E tão logo a visível semelhança com o Rei britânico, a Câmara dos Lordes e a Câmara dos Comuns é notada, Hamilton retruca que a Constituição britânica, em sua opinião, "was, indeed, the best model the World has ever O discurso causou tamanho impacto entre os convencionais que a reunião foi suspensa. Como afirma Douglas Adair, a proposta de Hamilton no sentido de se adotar um

eleito para solucionar a crise de 1787 não era excêntrica, isolada ou

sui como poderia levar a crer uma superficial, mas, pelo contrário, representava importantes e significativos segmentos da opinião pública norte-americana da Na realidade, Youiig, ensaio já referido, que a distância que medeia entre aquele discurso de Hamilton, proferido no calor do verão, e a frase por ele pronunciada da assinatura do documento final da convenção, segundo a qual "neiilium poderia estar mais do é que permite revelar a trajetória daqueles coiiservadores que souberam nadar direção da torrente invencível, sem perder, contudo, o comando do processo. A recuperação dos fatos que preenchem essa distância, empreendida por Young, revela a vitória, no terreno da conciliação, que a frase objetivava ocultar.

Dessa forma, é no terreno da transação entre os sistemas edentes e os postulados liberais clássicos que também nos Estados Unidos da América do Norte será atribuída participação constitutiva ao Presidente da República, no procedimeiito legislativo, ainda que, na de voto negativo do Chefe de Estado, assegure-se a possibilidade de sua superação, a rejeição

HAMILTON, Alexander. Constitucional Speech or a Plan

of Papers of Alexander Hamilton. New York: Press, Harold Syrett, 1962. vol. 4, p. 202.

ADAIR, Must Be Our Only Guide: History,

Democratic and United States In: and

the Fathers: Essays by Douglas Adair. New York: Norton, 1974. p. 117.

MITCHELL, B. Alexander Hamilton. New York: 1957. vol.

to pela maioria qualificada de dois terços de cada uma das Congresso.

ssim, embora a seção art. que "todos os egislativos conferidos por esta Constituição serão confiados a um Congresso dos Estados Unidos, composto de um Senado e uma Câmara de Representantes", na seção mesmo artigo, inteira e exclusivamente dedicado ao Poder Legislativo, é precisado que: "Todo projeto de lei (bill) aprovado pela Câmara dos Representantes e pelo Senado deverá, antes de se tornar lei, ser remetido ao Presidente dos Estados Unidos. Se o aprovar, ele o assinará; se o devolverá acompanhado de suas objeções à Câmara que teve origem; esta então fará constar em ata as objeções do Presidente e submeterá o projeto a nova discussão. Se o projeto for mantido por maioria de dois terços dos membros dessa Câmara, será enviado, com as objeções, à outra Câmara, a qual também o discutirá novamente. Se obtiver dois terços dos votos dessa Câmara será considerado lei. Em ambas as Câmaras os votos serão indicados pelo sim ou não, consignando-se no livro de atas das respectivas Câmaras os nomes dos membros que votaram a favor ou contra o projeto de lei. Todo projeto que não for devolvido pelo Presidente prazo de dez dias a contar da data de seu recebimento (excetuando-se os domingos) será considerado lei tal como se ele o tivesse assinado, a menos que o Congresso, suspendendo os trabalhos, torne impossível

devolução do projeto, caso em que este não passará a ser omo ressalta Biscaretti Ruffia, linguagem parlamentar norte-

,

americana, o reservado para aquela proposição legislativa as Casas do Congresso e sujeita à aprovação tácita ou expressa do Presidente da República, ou à superação do seu voto negativo por maioria qualificada de dois terços dos membros de ambas as Casas do Congresso, hipóteses em [que se tornará ao passo que, ao texto or apenas uma das Casas do Congresso é reservado o parte final da seção 7 do I, como já ressaltamos, contemplar aquela norma da Constituição de Massachusetts segundo a qual o Governador, na hipótese de encerramento ou interrupção da sessão legislativa, deveria remeter às Câmaras os projetos de lei não aprovados, com suas objeções, no primeiro dia de reabertura dos

do Brasil e Constituiçóes estrangeiras. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 1987. p. 417-20.

DI RUFFIA, Paolo. Op. cit., p. 279-80.

trabalhos, deu ensejo ao conhecido eventualidade na qual o Presidente da República simplesmente omitindo-se a

dos a ele enviados) quando do-encerramento ou interrupção da sessão legislativa, pode impedir, de forma absoluta, que eles se tomem lei.

Consoante à lição de Corwin, "um projeto devidamente aprovado por ambas as Câmaras pode tornar-se lei de três maneiras: primeira, com a aprovação do Presidente, dentro de um decêndio, conforme se tem geralmente admitido, excluídos os domingos, a partir do momento em que o projeto lhe for apresentado e não a partir de sua aprovação; segunda, sem a aquiescência do Presidente, se este o devolver com a sua assinatura dentro do decêndio, excetuados os domingos, depois de lhe ser apresentado; terceira, apesar da desaprovação do Presidente, se voltar a ser aprovado por dois terços de ambas as Câmaras, isto é, dois terços do de ambas as Câmaras. Os projetos aprovados nos últimos dez dias de sessão legislativa podem deixar de tornar-se

_---

por um veto de bolso, ou seja, pela sua não devolução antes d o encerramento d o ,Congresso; importa, aliás, que se trate do encerramento final do _-----

Congresso que aprovou o projeto, bastando uma suspensão dos _-- trabalhos ad -- entre as -A outro lado, pode o

sancionar a lei dentro do decêndio

que houver sido com exceção dos domingos, ainda se o Congresso houver, nesse meio tempo, encerrado seus trabalhos finais ou da No entanto é de se ressaltar que, trata-se, na segunda hipótese considerada por Corwin, mais de sanção tácita ou presumida, dado o jurídico claramente atribuído à omissão do Presidente, caso ele queira efetivamente deter o procedimento de formação da lei, terá de pronunciar expressamente o seu voto contrário. forma, as leis federais se constituem, com fuiidainento ou vontade

das duas Câmaras do Congresso Nacional e do Presidente, ou apenas

na vontade do mas, caso, reafirmada,-após

consideração das objeções presidenciais, pela maioria de dois terços de cada uma das duas Casas do Congresso. Nesse passo, é importante que, com frisemos que a Constituição norte-americana não emprega uma única vez o termo veto, mas, pelo

CORWIN, Edward S. A Constituição Norte-Americana e seu

Significado Rio de Janeiro: 1986. p. 36-7.

contrário, emprega o verbo to assent para designar a atividade desenvolvida a respeito pelo Presidente: that he Ora, o verbo to assent vincula-se naturalmente ao significado do substantivo sent que, consoante ao que registra o dicionário integral da língua inglesa Webster's, guarda precisa e perfeita sinonímia com o termo sanction, pois significa "the act of concurrence agreement with a statement, proposal, etc, also formal or official sanction Royal assent; formal royal sanction to a legislative No mérito, o Presidente atua de forma discricionária, sem que qualquer outro órgão, Ministro ou Secretário de Estado, deva assumir a res- ponsabilidade pelo ato a propósito por ele desenvolvido; deve expressar um juízo sobre o projeto, ainda que se omitindo, e apenas impedir que uma lei já constituída adquira eficácia erga

mediante uma mera externa de controle político. Se é exato que a Constituição norte-americana acolheu amplamente o princípio da separação dos poderes, tal não impediu que subsistam, em seu texto, amplas derrogações a esse princípio, inclusive no que diz respeito à atribuição presidencial em tela, que é adequadamente regulada 7 do art.. I, dedicado integralmente

esse o magistério da melhor doutrina constitucional, como af' ma Cooley, "o poder de vetar as leis, conferido ao Presidente da constitui na verdade um terceiro ramo do Poder Legislativo. Realmente esse poder é legislativo, e não executivo; e as questões por esse efeito apresentadas àquele magistrado são precisamente as mesmas que as duas Câmaras do Congresso devem decidir na aprovação do bill. Que a lei proposta seja necessária ou conveniente, que seja constitucional, que seja confeccionada de modo a corresponder ao intento, etc, tais são as questões das duas Casas do Congresso para o Presidente da República conjuntamente com o bill". Laurence Tribe, por sua vez, ressalta que "after the Constitut on on its face contemplates that the executive will perform a legislative function exercising the power to veto legislation"; e, Louis Fisher apenas salienta a natureza legislativa desta participação atribuída ao Presidente norte americano, como denuncia a prática recente deste proceder a verdadeiras emendas ao projeto quando da sanção, mediante declaração interpretativa do da proposição: "When a

I

Webster's New Twentieth Centry Unabridged of

Language, Second edition, New York: Prentice Hall Press, 1983, verbete "assent", p. 112.

bill law, presideiits in recent years have adopted the practice of offering interpretations of various in the bill that tively amend the bill to bring about wliat tlie

ers coiisider a result". Fislier acrescenta a seguir a declaração do Presidente Reagan, de 28 de outubro de 1.986,

da sanção de um projeto acerca da cobrança de débitos federais e, efetivamente, resulta clara a da interpretação oficial que se quer legislativa. Muito embora, em virtude do mesmo princípio da separação dos poderes, ao Presidente da República não tenha sido reservada, do ponto de vista jurídico, qualquer iniciativa no que se refere ao procedimento legislativo, e em que pese o fato de

No documento A SANÇÃO NO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO (1) (páginas 87-113)